余凌云：蕴育在法院判决之中的合法预期

摘要: 本文梳理并分析了最高人民法院公报中的益民公司等三起案件，以合法预期理论为分析工具，揭示出在传统行政救济框架中，政府信赖保护无法真正提升救济的程度与空间，只是增加法院判决的说理程度。而引入合法预期，却能改善程序保护，促进公正判决。

关键词: 合法预期 政府信赖保护 法院判决

一、引言

追溯制度的发展史，我们会发现，其实，在当下流行的政府信赖保护（Vertrauensschutz）、合法预期（legitimate expectations）之前，最早进入我国行政法学者眼帘的，却是诚实信用原则或者诚信原则，这甚至可以追溯至二十世纪90年代初。[1] 这显然是受私法长期熏陶的自然流露，或许也受到当时流入大陆的一些我国台湾地区行政法作品的影响。德日行政法上早有诚信原则的讨论，我国台湾地区行政法理论与实务也多受侵染。

最先走入行政审判，走进法官判词的，也是“诚信”或者“诚实信用”。[2] 或许是受到私法的强烈影响，法官们在判决中会不由自主地援引这个术语，尤其是遇到那些行政法律关系和民事法律关系交织的案件，公法与私法交叉的领域，更是如此。[3] 也许是因为诚信原则在行政法上多流于宏观叙述，不能提供具体的方法、技术与规则，因此，在我们见到的案例中，也仅限于阐释性的注脚式运用，没有成为行政判决的直接依据。

相形之下，我国学者对政府信赖保护和合法预期的关注较晚，教科书或者论文中出现“信赖保护”术语与介绍大约是在2000年前后，对合法预期的系统研究要再晚两三年。引用政府信赖保护和合法预期的案例十分罕见。在浏览最高人民法院公报从1985年创刊至2009年（截止到第10期）所有75起行政案件中，我没有发现一个判决提及“合法预期”（legitimate expectation），也没有发现一个判决直接依据了“政府信赖保护”。但是，这决不意味着我国法院根本就与这些重要的行政法原则没有机缘。“益民公司诉河南省周口市政府等行政行为违法案”（以下简称“益民公司案”）就是一例。[4] 该案本该成为一个经典，却似乎没有在学界激起太多的涟漪。[5] 我想通过本文重新唤起学人的关注。

为了讨论方便，我先把案情简要勾勒一下。

益民公司经工商注册成立于1999年4月，但未取得燃气经营资格。2000年7月7日，根据原周口地区建设局以周地建城(2000)10号文对益民公司作出《关于对周口市益民燃气有限责任公司为“周口市管道燃气专营单位”的批复》，益民公司成为周口城市管道燃气专营单位。益民公司取得该文后，又先后取得了燃气站《建设用地规划许可证》，周口市(现周口市川汇区)大庆路、八一路等路段的燃气管网铺设《建设工程规划许可证》和《建设工程施工许可证》等批准文件。已在周口市川汇区建成燃气调压站，并在该区的主要街道和部分小区实际铺设了一些燃气管道。

2002年9月23日。周口市规划管理局通知益民公司停止铺设管道工作。

2003年4月26日，市计委向亿星公司、益民公司等13家企业发出邀标函，着手组织周口市天然气城市管网项目法人招标。6月19日，市计委依据评标结果和考察情况向亿星公司下发了《中标通知书》。6月20日，市政府作出周政(2003)54号《关于河南亿星实业集团有限公司独家经营周口市规划区域内城市管网燃气工程的通知》(以下简称54号文)。54号文送达后，亿星公司办理了天然气管网的有关项目用地手续，购置了输气管道等管网设施，于2003年11月与中国石油天然气股份有限公司西气东输管道分公司(以下简称中石油公司)签订了“照付不议”用气协议，并开始动工开展管网项目建设。

益民公司认为，市计委、市政府作出的《招标方案》、《中标通知》和54号文违反了法律规定，并侵犯了其依法享有的管道燃气经营权，向河南省高级人民法院提起行政诉讼。后又向最高人民法院提起上诉。

该案被最高人民法院公报选登出来的，不是一审判决，而是由最高人民法院受理的上诉案件。在二审判决中，交相辉映着诚信与信赖。其中，至少有4处提到“信赖利益”，有1处提到“政府诚信原则”，有2处提到“基于信赖”（基于对被诉行政行为的信赖）。在“裁判摘要”中还特别指出“被诉具体行政行为违反了法律规定，且损害了相对人的信赖利益”。

我有一个很强烈的猜想，这是学者和法官的一次成功“合谋”。本案中，被上诉人周口市人民政府和周口市发展计划委员会的委托代理人分别是应松年、张树义和马怀德教授，原审第三人河南亿星实业集团有限公司的委托代理人之一是宋雅芳教授。上诉案件又由与行政法学界有着较为密切联系的最高人民法院行政庭法官审理。因为上述学者的介入，并将行政法上的诚信、信赖保护带入了法庭辩论之中，得到法官应合，让这些尚未被法律规定的术语出现在法院的判词之中。

或许，人们在看到益民公司案的这些判词时，比较容易联想到的是德国法上的政府信赖保护。这丝毫不奇怪。法官、律师和学者交谈的就是德国法上的知识。按常理，对本案的研究，也应该采用德国法上的信赖保护这一种理论分析工具。但我更想做的却是，援引与之形同神似的英国、澳大利亚、新西兰等普通法国家和欧共体的合法预期，作为参照物，作为整个研究的基本参数与坐标，进一步审视和评判。其间，为比对效果与异同，偶尔也会涉及信赖保护，但更多的时候会干脆把信赖保护放到一边，直接从合法预期去分析，期望在目光往返之间寻觅到新的智识、新的发现。

在文中，我将追问：法官多次提到的“信赖”从何而来？法官心目中的“信赖利益”是什么？是否有着超越《行政诉讼法》第2条所说的“合法权益”、《国家赔偿法》规定的可赔范围之外的新奇涵义？我更想拷问的是，判词中出现的“诚信”、“信赖利益”，对判决结果有着怎样的影响？是判决的直接依据、惟一依据，还是判决理由的一个注脚？换句话说，即便判决之中不引入这些“辞藻”，现有的法院救济是否也足以应付自如、左右逢源？这实际上是在做着一种测试，我想检测出本案的意义到底是语义上的，还是实质上的；是阐释上的，还是结果上的。

二、存在合法预期吗？

在益民公司案之前，甚至之后，在可供公开查阅的法院判决文献中，目光所及，我们几乎寻觅不见合法预期或者政府信赖保护的踪迹。所以，我们还无法从以往的审判经验中获取法官是如何判断信赖或合法预期的存在。在益民公司案中，法院在判决书中多次谈到了益民公司有“信赖”和“信赖利益”，这是无容置疑的认可，但上下文之间却没有德国法所崇尚的精细推导，更缺少英国法的说理，似乎过于直率和粗糙，仿佛从石头缝里一下子蹦出来。而据我们阅读获知，德国、英国有关理论之中，对于是否存在信赖或合法预期的判断，牵涉很复杂的标准。所以，我们还必须帮助法官补上这个功课。

1、益民公司有合法预期吗？

无论是德国法的信赖保护，还是英国法的合法预期，都必定产生于行政机关的行为，但各自指称的术语不同，德国称之为“信赖基础”（Vertrauensgrundlage），英国称作行政机关的“意思表示”（representation）。在个案中是否有着这样的“信赖基础”或者意思表示，是判断是否存在信赖、预期的第一个核心标准。

在益民公司案中，我们很容易就能找到这个“基础”和“意思表示”。原周口地区建设局在《关于对周口市益民燃气有限责任公司为“周口市管道燃气专营单位”的批复》（周地建城(2000)10号文）（以下简称10号批文）中以明确无疑的文字写道：“根据设计方案及专家论证，该项目既能近期满足工业与民用对燃气的需要，又能与天然气西气东输工程接轨。经审查，批准你公司为周口城市管道燃气专营单位”。

在一位英国法官看来，这个批文针对的对象绝不是宽泛的，而是直接针对、且仅针对益民公司。意思表示也极其清晰、不含糊（clear and unequivocal representation）、不附带条件（unconditional）。这显然具有了某种契约性质，能够让益民公司产生合法预期，而且是一个实体性预期（substantive expectations），它将一直具有“周口城市管道燃气专营单位”的资格，不会被随意剥夺。这其中显然也潜藏着一种经营并长期获取的利益。同样，在一位德国法官读来，这个批文显然构成了一个“信赖基础”，是一个有效表示国家意思的“法的外貌”（Rechtsschein），一个足以引起信赖的事实或行为，且与行政机关有关，是行政机关所为。

但是，光有行政机关的上述行为与意思表示还是不够的，根据德国的信赖保护理论，当事人还要有“信赖表现”。这是判断是否存在着信赖的另外一个核心标准。也就是说，要寻求信赖保护，必定要有外化的盘算、投入等信赖表现。[6] 看上去，这似乎有别于英国。

从英国的判例法看，只要是对个人的清晰的、不含糊的意思表示（representation）或者承诺（promise），就足以产生合法预期，不取决于是否存在信赖，或者信赖受损（detrimental reliance）。Craig就曾说过，“信赖，尽管在多数案件中有潜在关系，但却不是必不可少的”（reliance, though potentially relevant in most cases, is not essential）。[7] 在英格兰和威尔士有过这样的判例，即便当事人事先对有关政策一无所知，也有着这样的合法预期，行政机关在执行政策时必须一视同仁，同等对待。在决定对其不适用该政策时，必须说明理由。[8]

但其实不然。根据Daphne Barak-Erez的研究，仅有纯粹意义上的预期（expectations in the ‘pure’ sense）而不涉及信赖，法院就予以保护的情形极罕见。[9] 在英国的诉讼中，作为一个事实问题，通常还是要证明存在着信赖，假若没有，那么，将会影响到要不要保护预期。[10] 唯有如此论证一番，当事人才能主张行政机关食言是违法的，法院也才能判断出当事人是否有“足够利益”（sufficient interest）。在法院看来，信赖受损，不总是金钱上的，还可以是道义形态。[11] 尽管损害是否存在及大小，不会左右法院的态度，[12] 但要是存在损害，损害愈明显，程度愈深，也愈容易得到保护。[13]

在益民公司案中，法院也特别关注到益民公司已经开展的经营活动，并有一定投入的事实。这个事实是客观存在的。我还找到一篇有关该案的新闻报道，记者详细地描述了投入的规模，他写道：“1999年，益民公司从周口市建设局拿到了燃气管道专营许可，并已经为二百多户的居民供气。周口市益民燃气公司副经理马峰也表示‘主干线已经形成环状铺设整个城市了，支线和主要干道都已经铺设完毕了’。”[14] 上述事实表明，益民公司的确因10号文而产生了预期，而不是“完全潜藏于内心、而未有任何显现其信赖的期望”。[15]

在本案的审理中，一审、二审法院显然都充分考虑了益民公司的投入事实以及遭受的损失，也更愿意保护其基于10号文而产生的信赖或合法预期。更确切地说，即便当事人和行政机关有混合过错（见下述），法院也无法完全忽视、不顾忌当事人的损失，必定要为其提供一定的救济，否则就是不公正。[16]

所以，我们可以相当肯定地说，假定益民公司拿到第10号批文是没有任何瑕疵的，它当然可以合理地预期：在约定的期限内持续拥有对周口市天然气的专营权；即便将来“西气东输”成为现实，也不会改变其经营事实。也就是说，它可以合理预期的是一种持续的授益或好处（the continuation of the benefit or advantage）。如果行政机关未来要改变，就必须事先通知它，经过听证。未经充分的听证就剥夺上述授益或好处，就是不公正的。一种公正程序的保障，是这种情境（the circumstances）下必然产生的要求。[17] 当事人对行政机关的这种信赖应当受到法律的保护。

或者，我们还可以套用德国法上信赖保护的公式，10号文是信赖基础（Vertrauensgrundlage），经营与投入是信赖表现（Vertrauensbetätigung），当事人先有基于10号文而“发生于内心层次的信赖”，