「章剑生：行政诉讼法律审查的基本方向」正文
一、引言
2014年8月29日，最高人民法院公布了人民法院征收拆迁十大典型案例。据报载，最高人民法院公布这批案件，“对于指导人民法院依法履行职责、统一裁判尺度、保障民生权益具有重要意义”。[1]其中，“统一裁判尺度”之说最为引人注目。
“统一裁判尺度”本质上是国家法制统一在司法审判中的必然要求，但是，制定法的局限性之一在于，它面对个案时所产生的种种不适应性、滞后性损害了人们对个案裁判结果的可预期性，进而影响到法的安定性。许多国家法治经验表明，通过案例（判例），“以之阐释法意之精微，适应世事之变化，应物运用，适时推移”，[2]正是弥补、缓解制定法之局限性的不二法门。
本文选取最高人民法院公布的全国法院征收拆迁十大典型案例，选择了从行政诉讼法律审查的视角，分析这征收拆迁十大典型案例所涉及的法律解释问题，在此基础上试图提出今后法院在审查这类行政案件时可能加以改进或者选择的若干方向，以期裨益于行政诉讼司法实践。
二、案例材料的整理
这征收拆迁十大典型案例都是在各级地方法院2013年1月1日以后作出的生效裁判基础上编制而成的，可以分为国有土地上房屋征收和违法建筑拆除两大类。由于这两大类行政案件涉及行政相对人的民生基础性权益（不动产），往往在当地产生较大的社会影响，从而成为典型案例。
为了行文方便，本文依次将这十大典型案例编号如下：杨瑞芬诉株洲市人民政府房屋征收决定案（1号），何刚诉淮安市淮阴区人民政府房屋征收补偿决定案（2号），孔庆丰诉泗水县人民政府房屋征收决定案（3号），艾正云、沙德芳诉马鞍山市雨山区人民政府房屋征收补偿决定案（4号），文白安诉商城县人民政府房屋征收补偿决定案（5号），霍佩英诉上海市黄浦区人民政府房屋征收补偿决定案（6号），毛培荣诉永昌县人民政府房屋征收补偿决定案（7），廖明耀诉龙南县人民政府房屋强制拆迁案（8号），叶呈胜、叶呈长、叶呈发诉仁化县人民政府房屋行政强制案（9号），叶汉祥诉湖南省株洲市规划局、株洲市石峰区人民政府不履行拆除违法建筑法定职责案（10号）。
（一）基本情况
在这征收拆迁十大典型案例中，1-7号案例为征收补偿，8-10号案例为违法建筑拆除。在征收补偿案例中，1号案例涉及被征收人超出征收范围的那部分房屋是否可以一并征收的问题，2号案例涉及对被征收人补偿方式的选择权保护问题，3号案例涉及被征收房屋价值补偿的价格计算问题，4号案例涉及房屋价值评估报告的程序合法性问题，5号案例涉及评估机构选择、被征收房屋权属认定问题，6号案例涉及被征收房屋性质认定问题，7号案例涉及征收补偿的范围问题。在违法建筑拆除案例中，8号案例涉及被告在法定举证期限内的未举证问题，9号案例涉及被告实施行政强制拆除是否符合行政强制法规定问题，10号案例涉及被告不完全履行拆除违法建筑的法定职责问题。
上述案例的裁判结果，1号案例判决维持被诉行政行为，原告不服上诉，二审法院判决维持原审判决，2-5号案例判决撤销被诉行政行为，双方均未上诉，6-7号案例判决驳回诉讼请求，双方均未上诉，8号案例判决确认被诉行政行为违法，赔偿诉讼双方和解，9号案例判决确认被诉行政行为违法，双方均未上诉，10号案例判决被告履行法定职责，双方均未上诉。除了1号案例外，其他9个案例双方当事人都没有启动第二审程序，其中8号案例因被诉行政行为确认违法后原告依法提起行政赔偿诉讼，但最后也以双方和解而终结诉讼程序。
（二）初步分析
城镇化建设是国家现代化的重要内容之一。近十几年以来，在由政府主导下的城镇化建设推动经济与社会全面发展的过程中，各种社会关系不断地被解构、重构，社会矛盾也不断地被引发甚至恶化。“21世纪初以来在‘旧城改造，的名义下发生的大规模拆迁，片面追求GDP引发的日益恶化的生存环境，在‘公共利益’需要下征收农村集体土地导致大量失地的农民成为‘流民’，以及极不公正的义务教育体制下大量新生代文盲的产生等严重社会问题，与之相伴随的政府官员严重的、结构性的腐败现象，都使政府的行政行为合法性受到了社会民众的普遍性怀疑。”[3]通过整理相关案情，我们可以看到，这征收拆迁十大典型案例就是在这样的社会大背景之下发生的，也只有把它们置于这样的社会大背景之下，我们才能解读出它们的法律意义。
1．不动产物权的法律保护。这征收拆迁十大典型案例都是与个人不动产物权有关。2007年物权法是保护个人不动产物权的基本法律。该法第四十二条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”为了规范政府的征收行为，2011年2月国务院公布实施了《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号），对政府征收行为的法定要件、程序、被征收人的权利义务等作了明确规定。2011年6月行政强制法对行政机关作出行政强制措施和实施行政强制执行作出了许多约束性规定，为法院对不动产物权的法律保护提供了明确的法律依据。由此可见，国家已经为法院对不动产物权的法律保护提供了一个较为完整的法律框架。
2．实质性解决争议。从案例材料中我们可以看出，在这征收拆迁十大典型案例中，除了1号案例外，其他9个案例都没有进入二审程序，在今天行政诉讼“三高一低”（即上诉率高、申诉率高、上访率高、息诉率低）的大背景之下，这个导向具有十分积极的法律意义。通过行政诉讼，法院只有实质性解决了行政争议，行政诉讼法的立法目的才能得以实现。因为，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，根本目的在于请求司法权保护其被行政行为损害的合法权益；法院在行政诉讼中监督行政机关依法行政，仅仅是司法权保护公民、法人或者其他组织合法权益的一种附随效果。所以，在行政诉讼立法目的中添加“解决行政争议”是十分妥当的。
3．法院审查的重心。在这征收拆迁十大典型案例中，我们可以清晰地看到，权利保护始终是法院在审查被诉行政行为过程中恪守的一条基本准则，这征收拆迁十大典型案例中原告90％的胜诉率也可以佐证这一点。从法院裁判理由与思路看，法院审查的重心在于行政机关作出被诉行政行为时的法律适用是否合法，因此，法院进行法律审查的基准与方法问题引人关注。我们知道，行政诉讼是复审行政机关依法对个案作出的处理行为是否合法，它包括了事实认定和法律适用两个方面的内容。原则上，事实认定因涉及行政专业上的判断，所以，法院应当尽可能尊重行政机关对事实作出的判断；法律适用涉及行政机关对法律的理解与适用，尤其是一般性条款和不确定法律概念的解释，因法院具有法律专业上的优势，所以，它可以用自己对法律的理解来代替行政机关在个案中的法律观点。本文以下的讨论将集中于这个问题。
三、法律审查中的基准与方法
（一）行政诉讼法中的法律审查框架
在行政诉讼中，法院主要从事实和法律两个方面对被诉行政行为作合法性审查。对于后者，行政诉讼法构建了一个三层次的法律审查框架：
1．合法性审查。行政诉讼法第五条规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”这里所谓的合法，大致可以作“符合法律规定”之解释。在立法原旨上，“人民法院审理行政案件，是对具体行政行为是否合法进行审查。至于行政机关在法律、法规规定范围内作出的具体行政行为是否适当，原则上应由行政复议处理，人民法院不能代替行政机关作出决定”。[4]由此，在行政诉讼法之外产生了与“合法”并列的“适当”概念，即行政行为是否适当，原则上不属于法院的合法性审查范围；只有在法定例外情形下，法院才能对行政行为作适当审查。
2．合法性审查基准。在行政诉讼法第五条总则性规定之下，第五十四条第（一）项正向规定的合法性审查基准有：（1）证据确凿；（2）适用法律、法规正确；（3）符合法定程序。第（二）项反向规定的合法性审查基准有：（1）主要证据不足的；（2）适用法律、法规错误的；（3）违反法定程序的；（4）超越职权的；（5）滥用职权的。另外，在该条第（三）项和第（四）项又分别规定了“不履行或者拖延履行法定职责”和“行政处罚显失公正”两个补充性的合法性审查基准。对这个合法性审查基准，有学者提出了批评意见，[5]也有学者认为：“虽然有行政诉讼法第五十四条对被诉行政行为合法性判断的基本标准的规定，有对司法审查变更实质条件的限制，但合法性审查原则仍只能被看做是对我国行政诉讼审查强度的初步的、浅层性界定，它无法解决审查强度的深层次问题，甚至很难把这一原则看做是建立我国行政诉讼审查强度体系和标准的尝试和努力，它只反映了人们对司法与行政关系的朴素看法和简单观点，至于在行政诉讼中触及这关系核心的审查强度并无系统的展现，这一简单化的倾向某种程度标志着其时立法者对这一问题缺乏洞见。”[6]不过，在司法实务中，行政诉讼法第五十四条规定的合法性审查基准似乎并没有遇到多大的困境。
3．合法性审查方法。在合法性查基准中，既有与事实认定有关的证据审查、运用方法，也有与法律适用有关的法律解释、法律竞合选择等方法，前者由行政诉讼法第三十一条至第三十六条规定，后者由行政诉讼法第五十二条、第五十三条作出原则规定。在所有的合法性审查方法中，法律解释尤为重要。本文所称的法律解释，是法律规范适用于个案过程中因它的不确定性而由适用机关基干具体事实作出的确定性释义。没有个案就没有法律解释，所以，它有别于立法法规定的法律解释。在法律适用中一一无论是行政机关还是法院，遇有一般性条款和不确定法律概念时都要结合个案中的事实，运用法律解释技术将它们适用于个案。在行政诉讼中，法院有权对行政机关解释法律的结果重新作出解释，若认为行政机关解释是错误的，它可以用自己的法律解释替代之。
（二）个案中的法律审查方法：法律解释
在这征收拆迁十大典型案例中，法院基本上是在上述行政诉讼法规定的法律审查框架中对被诉行政行为作合法性审查。这里要进一步展开讨论的问题是，在这个法律审查框架的第3层次中，法院如何运用法律审查方法，即法律解释。
如前所述，法律解释通常涉及法律的一般性条款和不确定法律概念在个案中的适用问题。在这征收拆迁十大典型案例中，法院在合法性审查中遇到的法律解释问题，主要是如下三个方．面：
1．公共利益。宪法第十三条第三款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”但何谓“公共利益”，宪法并不明确。公共利益是一个由规则、判例等建构起来的框架性概念，它的核心部分属于无须论证的、不言而明的公共利益，如同光谱一般，它向四周延伸过程中渐渐变暗，直到溶入黑暗之中。而规则和判例的功能在于，公共利益应当在光谱的哪个刻度上形成“悬崖效应”。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条以列举加兜底条款的立法方式，对“公共利益”作了初步界定，但它仍然不得不保留了如“基础设施落后”、“社会福利”和“保障性安居工程”等不确定法律概念，留待适用机关在个案中解释。
在这征收拆迁十大典型案例中，如1号案例中“神农大道建设项目”、2号案例中的“银川路东旧城改造项目”、第3号案例中的“泗城泗河路东林业局片区和泗河路西古城路北片区旧城改造”、第4号案例中的“采石古镇旧城改造项目”、第5号案例中的“迎春台棚户区改造项目”、第6号案例中的“旧城区改建需要”和第7号案例中的“北海子景区建设项目”都可以与公共利益相关联。