秦前红：不完美的制度也应严格遵守

福建周宁县人大代表张某在上海松江区酒驾，上海警方以其涉嫌“危险驾驶罪”提请周宁县人大常委会许可刑事拘留。令人始料不及的是，周宁县人大常委会在议决此项议案时因票数未过常委会半数，该项议案竟然未获通过，导致上海警方对张某的刑事犯罪侦查出现僵局。

上述消息一经媒体曝出，立即引致舆论大哗，而其中焦点之一在于周宁县人大常委会是否包庇、纵容犯罪?周宁县人大常委会一方面颇感无奈，另一方面则极力寻找补救措施。而据相关媒体最新透露的消息，周宁县人大常委会欲循由外地先例，要求上海警方再次提出请求以启动第二次审议。

近代以来的民主分为直接民主和间接民主两种形式，理论上将西方的议会民主和中国的人民代表大会民主形式均称之为代议民主。英国堪称为近代代议民主之母，在英国议会制度形成过程中，充满了资产阶级和封建贵族的激烈斗争。自14世纪出现两院制议会后，资产阶级逐步掌握了下议院，他们利用议会讲坛发表言论、进行活动，攻击代表封建贵族的总头目――英国国王，因而经常受到掌握行政权力的国王的指控和迫害。迄至1688年“光荣革命”胜利，英国的权利法案总便规定了：关于议会内演说及辩论的自由或议会内各项议程，在议院以外，不受任何法院或其他机关之弹劾或质问。此便产生第一个规定议员的特殊保障的宪法性法令。继英国之后，各制宪国家相继在宪法中作出了关于代表的特殊保障的规定，而且把这种保障由言论扩及人身。新中国第一部宪法1954年宪法即借鉴前苏联1936宪法，规定了人大代表的人身特殊保障。现行宪法第74条明确规定了全国人大代表人身特别保障权。《地方人民代表大会和地方人民政府组织法》也同样规定，“县级以上的地方各级人民代表大会代表，非经本级人大主席团许可，在大会闭会期间，非经本级人民代表大会常委会许可，不受逮捕或者刑事审判。如果因为是现行犯被拘留，执行拘留的公安机关应当立即向该级人民代表大会主席团或者常务委员会报告。”上述规定的意旨均在于保障人大代表能够不受不当干扰，充分行使职权。

论及本案，我以为其结果超出制度设计者的初衷。按照制度设计的原意，为了防止人大代表因为正当行使职权，而遭遇打击报复或因其他而被错误限制人身自由，因此有必要上一道程序的保险，即让有同等身份的人大代表来判断某个涉嫌犯罪的人大代表是否应被拘留和逮捕。如果某个嫌疑人的犯罪事实明显，则以人大代表的政治觉悟、是非判断水准以及人大机构自身正常运作能力，能够顺利获得人大许可应在情理之中。但人类理性的局限在于任何事先安排都可能百密一疏，包括制度设计本身。由于人大代表构成成分越来越复杂，以及此案议决时人大常委会委员的特殊心理和议事规则的粗疏，导致了最终结果大大出乎意料之外。

制度的生命在于实施，制度的瑕疵也只能在运行中才能发现并弥补。本案不仅激活了宪法法律关于人大代表特殊身份保障条款的规定，而且透射出制度设计中的漏洞。其补救之道在于及时启动法律修改或法律解释程序，以杜绝以后类似事件的出现。制度的完美在于不断改进，而并不在于杜绝一切漏网之鱼。周宁县人大常委会欲依循他例再次审议此案的做法可能未见得恰当，其原因在于：公权机关一切行为必须有明确法律依据，法无授权不可为;某个制度因为执行出现漏洞并放弃对制度的严格恪守，这样将形成视制度为儿戏的破窗效应。人大常委会的议事规则是集体合议秘密投票，从逻辑上而言之，亦有可能出现再次表决不过的结果。如若那样，则是人大权威和法律权威双输之局。

依据刑事诉讼法的有关原理，上海警方即便不对人大代表张某采取刑事拘留措施，但如若证据确实充分，也可将张某移送起诉追究刑事责任，因而并不绝对存在所谓人大代表逍遥法外的空间。本案的余韵回想是：未来修法时，是否应取消现行法须经人大主席团和人大常委会许可的规定。其实许多国家宪法以及我国台湾地区都采取类似规定，而逐渐减少议员的身份特权已日益成为一种趋势;人大代表或人大常委对特殊事项的投票是否可以取消弃权投票，以强制投票来消解模糊空间;另外涉及组织法所规定“本级人民代表大会主席团或常委会”之“本级”是否可扩大解释为既指“涉案人大代表所在的本级人大”又可指办案公安机关所在的本级人大”?如能作如此解释，则本案之困境亦可顺当消解。