吕冬娟：环境权和环境民事公益诉讼之研究

【摘要】环境问题的日益严重使环境权和环境公益诉讼制度已逐渐成为热点问题。虽建立于环境权基础之上的环境民事公益诉讼制度已然建立，但澳门目前立法并未明确规定环境权这一概念。本文透过对环境权和环境民事公益诉讼深入开展之研究，认为环境权应作为一项独立的民事权利明确纳入澳门的环保法律体系之中，以加强环境之民事保护和满足现代社会可持续发展之要求。

【关键词】环境权；环境民事公益诉讼

一、引言[1]

随着人类社会经济迅猛发展和科学技术的日新月异，人类活动的空间范围不断拓展，随之而来的是环境侵权事件不断发生，人们在发展经济追求物质文明的同时忽视了对于自然环境的保护，对可持续发展原则的也日趋背离，社会的文明和进步使环境变得日益骨感，人类因过度地利用资源、污染环境而使环境不断恶化，如气候变暖、酸雨、臭氧层的破坏、有毒化学物品和危险废物的排放等等，其污染程度让人触目惊心。自然环境问题的日益严重使其日渐成为一个全世界备加关注的问题，作为不可替代的环境对人类生存发展的的重要性已经愈来愈为人们所认识，人们意识到它不仅事关社会的可持续发展，也维系着人类自身的生存繁衍，关乎整个人类社会的福祉，因此如何保护和恢复被破坏的环境成为当今无法回避且日渐重要的课题之一。[2]

澳门的环境现状同样不容乐观。人口密度、车辆密度均为世界之最的澳门，伴随着其经济的飞速发展，其副产品如大气污染、水质污染、水资源破坏、噪音污染、废气污染、光污染等环境问题也愈演愈烈，并呈现出多样化的表现形式，给这座城市的居民带来深深地困扰，越来越严重的环境污染和生态破坏已经不容争辩地摆在我们面前，由此引致的呈现多样化趋势的环境侵权现象日趋严重，经济发展和环境保护之间的矛盾日益凸显，不可忽视。[3]环境侵权行为在破坏了环境的同时还侵害了他人的权利或合法利益，造成了多重性的损害，是阻碍澳门经济发展的巨大障碍，说贻害无穷无尽似乎也恰如其分。面对严重的环境污染，澳门先后出台了一系列的法律法规，环境立法日趋成熟和完善。20年来，澳门三月十一日第2/91/M号法律《环境纲要法》亮剑治理环境污染，然而，尽管澳门的环境立法成就斐然，但一路走来步履蹒跚，问题也依然重重。[4]环境保护的重要性是不言而喻的，尤其是对于旅游业是其支柱产业、未来发展的目标定位是“世界旅游休闲中心”的澳门来说。[5]如何能减少对环境的戕害变成一个日益重要的课题，尤其是如何能对环境侵权行为进行有效的预防与救济已成为本澳立法和司法实践急需解决的一个重要难题。[6]

二、环境和环境侵权

（一）环境的概念

当我们说起环境保护，通常语境下的“环境”主要涉及人们所赖以生存的自然环境。根据三月十一日第2/91/M 号法律（订定本地区环境政策应遵守总纲及基本原则）《澳门环境纲要法》，第6条 a 项，环境是指“综合物理、化学和生物各系统及其彼此间的关系，且直接或间接、实时或在未来影响生物、人类和人类健康以及生活质素的经济、心理、社会和文化各因素”。依据本条，可知环境无论在内涵上，还是外延上都是极其丰富的，不仅包括生态环境，也涵盖人文环境。

（二）环境侵权的内涵[7]

环境问题日益严重，环境侵权案件不断增加，环境侵权问题逐渐成为威胁人类生存、发展和社会稳定的重要因素。澳门三月十一日第2/91/M号法律《环境纲要法》的第17条给出了污染的定义，“所有对健康和安居，不同的生活方式、自然和人为生态系统的平衡及永久性以至物理和生物情况的稳定，产生负面影响的行为和活动，概视为污染和破坏本地区环境的因素。”本法第23条第1款以及第28/2004号行政法规《公共地方总规章》第8条、第10条和第14条，[8]阐明了污染的方式和途径。[9]根据上述的《环境纲要法》和《公共地方总规章》的相关条款，可知环境侵权包括污染和破坏，从广义上来说也涵盖生态环境和人文环境的破坏，而不仅仅指环境污染侵害，换而言之，澳门环境法的调整范围也关乎生态环境资源和人文环境资源的保护，它们也被纳入“环境侵权”之范畴。只有将生态环境和人文环境侵权真正纳入我们关注的视野，我们对环境侵权的概念的理解才是完整的。不同于一般的直接侵害到其人身、财产的侵权行为，环境侵权是首先作用于客观环境，然后作用于人身或财产。环境侵权的原因多是由于人的行为导致，一般是加害行为污染了客观环境，造成对人类赖以生存的客观环境的破坏，进而影响到社会民众，侵害他人的与环境相关的人身权、财产权或其它合法权益，造成了多重性的损害恶果。环境侵权的对象一般为不特定的人或物，范围非常广泛。环境侵权的表现形式具体来说包括但不限于以下几种，如水污染侵害、土壤污染侵害、噪音污染侵害、固体废物侵害、化学品污染侵害、放射性污染侵害和大气污染侵害等。有国内学者对于澳门环境侵权给出的定义为“环境污染侵权是指向环境排放污染，致使他人受到威胁或被损及在人类生活、健康和自然生态平衡的环境方面的权利的行为。”[10]环境侵权是对一切环境污染、生态破坏以及人文环境所造成的合法权益损害的总括，而环境公益层面的环境侵权不仅侵害他人权利，也侵害公众权益。笔者认为环境侵权的概念可以扩大界定为：由于人为活动导致环境污染、生态环境或人文环境的破坏，并因而对他人的人身权、财产权、环境权等合法权益，生态环境或人文环境造成损害或有造成损害的可能，并依法应当承担民事责任的一种特殊侵权行为。[11]日趋严峻的环境侵权问题毋庸置疑使环境侵权研究日益成为侵权法理论体系中的重要章节。在运用法律手段对环境进行综合保护时，民法在环境保护方面，起着非常重要的作用，其透过调整因环境污染致害而引起的民事责任关系，透过追究环境侵权者的民事责任，使污染者为其加害行为付出代价，以实现社会公平正义。它既可以增强人们环保意识，使环境污染和环境破坏行为得到及时制止，达到保护环境的目的，又可以弥补受害人的损失，从而实现澳门的可持续发展。在澳门现行民事法律规范中，并未对环境权明确加以确认，仅规定了环境污染造成人身、财产损害的民事责任，虽然在程序法上有《民事诉讼法典》第59条规定之环境民事公益诉讼制度的保驾护航，但环境权这项实体权利的缺失或只是隐性确认仍不利于发挥公众参与环境保护的主动性与积极性和同时也可能会肇致实践中无法及时合理地对受害人进行救济和对环境进行保护。因此，在环境保护中对环境权和环境民事公益诉讼制度等重要课题进行全面、深入的研究具有的重要意义是不言而喻的。

三、葡萄牙环境法视野下的环境权和环境民事公益诉讼

由于澳门的环境立法以葡萄牙的相关立法为参考对象，所以在探讨澳门环境法域下的环境权和环境民事公益诉讼制度之前，笔者尝试着将澳门环境保护法律的来源，即葡萄牙的环境民事责任制度进行一个简单的梳理，当然鉴于本文的研究内容这里主要是涉及环境权和公众诉讼的探讨。首先值得强调的是，诚如Maria da Glória Garcia教授所言，《葡萄牙宪法》是其环境法孕育和发展的坚实基础。[12]如前所述，葡萄牙把环境权作为人的一项基本权利写进《葡萄牙宪法》中，将环境权作为宪法性权利加以确认，认为其是神圣不可侵犯的。1982年《葡萄牙宪法》第66条第1款之规定，“任何人都享有获得健康、生态平衡的人类生活环境的权利，同时有捍卫这种权利的义务。”[13]宪法用这种方式认可了公民享有环境权利，但与此同时它也规定公民负有环境保护的义务，体现了环境法律权利和法律义务的统一。另外，同法第18条第1款指出，“关于权利、自由与保障的宪法规定，得直接适用并限定适用于公私实体。”[14]即宪法基本权利具有直接效力可以直接作为司法判断的依据。为了保护公共卫生、消费者权利、生活质素、环境、文化遗产等公共利益，同法第52条第3款赋予了“任何人”对损害公共卫生、恶化环境与生活素质、损害文化财物等环境法的行为，以个人的名义或透过团体组织提起“公众诉讼”（ac??o popular）的权利，其可以向法院要求防止、禁止或追究损害上述利益的加害行为以及请求给予受害人以相应的损害赔偿。[15]葡萄牙的1987年4月7日第11/87号的《葡萄牙环境纲要法》（Lei de Bases do Ambiente -Lei 11/87, de 7 de Abril），对环境保护实施全面的法律调整。[16]葡萄牙《环境纲要法》的第41条第1款规定了环境责任无过错归责原则。[17]第43条规定了民事责任的保险制度。[18]第40条第4款和第5款确立了公众参与权和诉诸司法权，将公众诉讼这一宪法性权利私法化，为其提供特别之保护，规定公民和社团为捍卫自己的环境权有权诉诸司法要求停止环境侵害行为和损害赔偿。[19]将环境问题诉诸司法，扩大和保障公民环境诉讼，在司法上保障公众参与原则的实现。葡萄牙1987年颁布并于1998年修订的《环境保护社团法》（Lei das Associa??es de Defesa do Ambiente,Lei n.o 10/87, de 4 de Abril）重申和贯彻葡萄牙《宪法》所秉持的社团在环境保护方面有着关键作用的理念，认为其是维护公众环境权益的专业性组织，让其承担着环境公益诉讼之重任。本法之第7条，进一步规定环保社团有权采取必要的措施或行动以预防和阻止公共（私人）实体损害环境的行为。[20]

葡萄牙1995年颁布的《公众诉讼法》（A Lei da ac??o popular, Lei 83/95, de 31 de Agosto）是葡萄牙也是欧洲第一部针对公众诉讼的立法，本法所蕴涵的核心理念是环境是一种公共物品，其关涉到每一个人的利益，环境保护的是一种公共利益，所以如果环境受到损害或威胁，公众可以提起诉讼。该法对公众诉讼的规定加以系统化，对诉讼的主体资格实行了愈加广泛的确认。本法第1条指出本法是为了贯彻实施葡萄牙《宪法》第52条第3款的公众参与原则。同法第2条规定任何市民、有法律人格的社团和联盟、城市政府都有权提起司法诉讼，无论他们在诉讼中是不是直接利害关系人。[21]值得注意的是，为了保护环境公共利益，法律在赋予社团和联盟环境公益诉讼原告资格的同时，但也以法律明文规定的方式，对社团和联盟的诉讼主体资格加以限制，本法第3条规定社团和联盟必须同时满足以下3个条件才有起诉资格：[22]第一，社团和联盟必须具有法律人格；第二，在其章程中明确规定以保护争议中所涉及的利益为其法定目标或职责之一；第三，没有从事与公司或者独立小业主（专业人士）存在竞争关系的其他业务活动。为了确保环保社团或联盟的公益性，法律要求提起公众诉讼的环保社团必须不是以营利性为目的的，它们不能与公司或者独立小业主（专业人士）存在竞争关系。葡萄牙现行的《民事诉讼法典》的第26.o-A条也认可《公众诉讼法》所规定的起诉资格，赋予这些主体为了公众利益对违反环境法的行为可以提起“公众诉讼”，并将起诉权扩展到检察机构，[23]赋予检察机构以环境民事公诉权，使检察院能够作为公诉人，向法院提起相应的环境侵权诉讼，要求法院依法追究环境违法行为人的法律责任，使检察机构在民事诉讼领域、尤其是涉及环境等社会利益的公益诉讼中扮演着极为重要的角色。另外，葡萄牙最新出炉的2008年7月29日第147/2008号法令是从欧盟发布的《关于防止和救济环境损害的欧洲环境责任指令》（以下简称《欧盟2004/35/CE环境责任指令》）转化而来的。欧盟在2004年发布了《欧盟2004/35/CE环境责任指令》在布鲁塞尔通过。[24]《欧盟2004/35/CE环境责任指令》将环境损害定义为涵盖以下三个类型：生物物种损害、水环境损害和土地环境损害。