龚刃韧：重污染黄色预警的意义有多大？

2016年10月前20天，北京市连续出现严重雾霾。为此，北京这个月先后三次拉响重污染黄色预警。然而，黄色预警的意义似乎不大，因为在黄色预警期间，只是要求相关单位加强施工工地扬尘控制,全市停止土石方、建筑拆除等施工作业；加大重点道路清扫保洁强度；加大对露天焚烧和焚烧秸秆的执法力度。尽管这些措施对缓解雾霾基本上不起作用，但实际上执行得也不力。在PM2.5浓度达到250左右的恶劣条件下，从幼儿园的幼童到中学所有未成年的孩子仍然没有停园和停课，各种汽车也没有限行，生活在雾霾下的人们只能无奈地等待着刮风天气。地方政府仍然给人不作为的印象。为了保障人民的健康权，政府应该调整空气污染的预警等级，特别是降低红色预警的门槛，政府应从不作为转变为积极作为。以下文章是2015年12月发表的，现在旧文重发仍有现实针对性。

《面对雾霾政府有义务保护公民健康权》

2015年12月02日

今年入冬以来，北京及周边地区频繁出现持续多日的重度空气污染。例如，11月中上旬就出现过持续一周多的严重雾霾，当时北京市尚未开始大规模集中供暖。11月底至12月初又出现了更为严重的雾霾，11月30日在北京南部地区部分站点PM2.5甚至出现超过900微克/立方米的极端峰值污染浓度。在这么重度污染的持续雾霾天里，由于政府的不作为，市民们除了无奈，就是期盼刮大风下大雨雪。

然而，最近两年中国各级政府也有过雾霾之前有作为的时期。例如，2014年为了准备在北京召开亚太经合组织（APEC）第22次领导人非正式会议，保障会议期间的空气质量达标，北京市以及周围几个省都提前一两个月采取了各种措施，成千上万的工厂停工停产，汽车限行。环境保护部也于2014年10月20-25日，派出15个督查组对北京等六省（区、市）的24个重点地市空气质量保障方案落实情况进行了第一阶段督查。会议期间北京放假调休六天，政府停止服务，学校停课。因此，在APEC会期（11月7至12日），北京空气质量一直保持较好，连续出现晴朗的蓝天，因而被称为“APEC蓝”。

又如，为了迎接2015年9月3日的天安门阅兵，8月3日北京市政府新闻办召开新闻发布会表示，北京将借鉴APEC会议空气质量保障经验，重点在机动车、工业企业、施工工地等方面实施临时性管控措施，全力保障活动期间的空气质量。北京市政府制定了《抗日战争70周年纪念活动北京市空气质量保障方案》。为确保《方案》各项保障措施落到实处，北京市环保局、市交通委、市经济信息化委、市住房城乡建设委等有关部门制定了九项分方案，包括空气质量监测及预报、北京及外省（区、市）机动车临时交通管理、工业企业停限产、扬尘污染控制等措施。因此，在9月3日上午阅兵期间，北京市PM2.5平均浓度仅为8微克/立方米，呈现了“阅兵蓝”。

然而，“APEC蓝”也好，“阅兵蓝”也好，都是各级政府为了保障中共中央的要求而有所作为的结果，并不是一种常态，因为北京市民不可能期待月月都有类似的国际会议活动。不过，“APEC蓝”和“阅兵蓝”也给人们提供了一些重要启示。首先，造成雾霾的原因完全是人为的，因而是可以控制和改变的。其次，产生“APEC蓝”和“阅兵蓝”的各种措施都是在北京市尚未大规模集中供暖时呈现的，表明在北京地区雾霾的主要污染源来自汽车尾气和工业污染气体的排放。再次，雾霾是可以预报的，在雾霾之前采取防止和减少雾霾的措施是有效的。

“APEC蓝”和“阅兵蓝”还展现了中国体制的两个特点：第一是举国体制，对于雾霾这种难以治理的空气污染，中国可以在短期内实现有效控制，尽管代价很大而且许多强制措施缺乏法律依据。这在议会民主制国家很难做到。第二是对上负责体制，只要是中央布置下的政治任务，各级政府都会不予余力地有所作为。这也是各级政府非民选的必然结果。

但正是由于这种对上负责体制，在没有中央布置的任务的情况下，即使在有严重雾霾预报的情况下，各级政府通常都无所作为。甚至在雾霾来临之后许多地方政府也不作为。例如，今年11月14日，针对京津冀及周边地域一连表现的大范围重污染天气，环保部派出六个督查组，对北京、河北、山东、河南四省市重点都市的重污染天气应急响应环境和大气污染源排放环境进行督查，结果发现各地政府并没有都采取有效的防止和减少污染措施。

2006年世界卫生组织发布关于颗粒物、臭氧、二氧化氮和二氧化硫的空气质量准则的2005年全球更新版，其中提出PM2.5 年平均浓度35 微克/立方米被作为过渡时期目标值-1（IT-1）浓度水平。2009年9月，日本环境省设定的标准是：一年平均值PM2.5 浓度在15 微克/立方米以下，一日平均值PM2.5浓度在35 微克/立方米以下。2013年2月，日本环境省提出“唤起注意的暂定指针”，其中提出PM2.5浓度超过70微克/立方米就会对人体健康构成威胁，要求国民尽量减少户外活动。但是在中国PM2.5浓度即使超过几百微克/立方米，从幼年到老年人的活动不得不依旧照常。

当然，北京市政府在雾霾天气里也不是完全不作为，例如，市有关部门发布空气重污染的黄色预警和橙色预警。在11月底，北京全市各相关单位橙色预警措施要求采取各项应急减排措施，全市停止土石方、建筑拆除、混凝土浇筑、建筑垃圾和渣土运输、喷涂粉刷等施工作业；有关工业企业实施停限产措施；加大重点道路清扫保洁强度等，等等。但经验已经告诉我们，在已出现严重雾霾天气后所有这些措施都无济于事，人们只能等待刮风。

对绝大多数中国人来说，PM2.5以及雾霾是这几年才得到普及的新概念。自2011年起，美国驻华使馆定期公布检测到的PM2.5数据。当时中国政府有关部门负责人认为这是干涉中国内政。其实，这谈不上干涉内政，因为PM2.5数据既不属于中国内政，也不是国家秘密，公布PM2.5数据更不是国际法上的干涉形式。近年来，中国各地终于也开始检测并公布PM2.5数据了。

虽然中国经济在过去30年里持续高速增长，但却是以牺牲环境、资源和生态为巨大代价的。这种经济增长最终是不可持续的。记得大约10年前，由于在中国各大城市大兴土木盖房修路，人们吃够了沙尘暴中的沙尘。近年来，随着汽车的迅猛增加和工业排污的增多，几乎半个中国地区已经常被雾霾所笼罩。虽然各国在工业化发展时期都难免会带来各种污染问题，但中国作为后发国家理应事先吸取发达国家工业化过程的惨痛教训。可惜在中国的经济决策中，经济增长速度一直是重中之重，环境问题从来都没有成为优先重视的事项。

虽然北方地区集中供暖是空气污染的原因之一，但近年来至少在北京市使用燃煤供暖的住户已越来越少，大多数集中供暖的住宅区都已使用燃气供暖。因此，就北京市而言，控制和减少空气污染应集中在对排污工厂和机动车尾气的治理方面。对于超标排污，工厂应该立即采取强有力的措施，而不应只是为完成中央政治任务时才采取措施。对于机动车尾气的治理，据报道，北京市借鉴美国加州标准制定轻型车排放标准，将自2017年12月1日实施“京六”机动车排放地方标准。然而，空气是四处流动的，仅北京市实现严格的机动车排放标准并不能根本改变北京地区空气污染的状况。因此，要治理汽车尾气污染，还应该由国务院在全国范围采取强有力的有效措施，如在全国都提高机动车排放标准，即使不能达到“京六”也应限期达到“京五”标准。不久前被披露的德国大众利用“作弊”软件通过美国尾气排放检测的丑闻告诉人们，仅公布排放标准而没有严格的检测仍然不够。实际上，在中国本土不仅汽车排放造假更为严重，而且还存在大量没有尾气处理装置或装置不合格的汽车在各处行驶。此外，发达国家大城市在治理汽车拥堵和污染方面也有很多值得中国借鉴的经验。

严重空气污染的结果就是损害了人们的健康甚至生命。尤其是在严重的雾霾面前，人人都是受害者，即使再有权有势的人也不能不呼吸室外新鲜空气。在近期出版的《自然》杂志上，芬兰大气科学专家马库・库马拉在评论文章中估计，在中国每年有250万人因为室内或室外的空气污染问题而死亡。雾霾无疑是致病致死的最重要原因。

中国全国人大常委会2001年批准的《经济、社会、文化权利国际公约》第12条规定：“本公约缔约各国承认人人有权享有能达到的最高的体质和心理健康的标准。”为此，缔约国有义务“改善环境卫生和工业卫生的各个方面”。因此，治理环境污染与所有人的人权直接有关。

健康是行使其他人权不可或缺的一项基本人权。按照经济、社会、文化权利委员会2000年第14号一般性意见，缔约国有义务尊重健康权，防止和减少人民接触有害物质的危险，如直接或间接影响人类健康的有害环境条件。各国还需采取措施，制定和执行减少或消除空气、水和土壤污染的国家政策，包括重金属的污染，如汽油中的铅。委员会指出：违反健康权还可发生在国家不行为或没有采取法律义务要求的必要措施的情况下。因此，面对空气污染政府的不作为也违反了保护健康权的义务。委员会还指出，在与健康有关方面，人人有获得信息和意见的权利。据此，各级政府应该向人们客观介绍雾霾对身体危害的知识，在持续的严重雾霾天气里，政府有义务通报因空气污染而急诊入院、生病、死亡等数据。

总之，除了采取一些长远的治理措施外，在雾霾出现前各级政府也应有所作为，预先采取强有力的措施防止和减少空气污染，以保护所有人的健康权。在我看来，对中国各级政府来讲，这是远比制造“APEC蓝”和“阅兵蓝”更为重要的义务。

（注：本文仅代表作者个人观点。原载《金融时报》中文网）