王亚新：司法成本与司法效率

【摘要】我国司法改革进程中，法院的财政保障构成了司法成本的主要问题。从长远的观点看应建立中央统一的司法财政与决算制度。此外，为了有效遏制司法腐败和从根本上提高司法公信力，通过渐进和配套的制度改革，将法官从一般公务员系列里独立出来并给予相对高的报酬仍应作为司法改革的一个努力方向。

【关键词】司法改革/司法成本/司法效率/法官激励

一、法院的财政保障问题

中国有三千多个法院，以法官为主体的从业人员近30万人，近来每年处理的案件已超过千万件。这是一个即使以中国的标准来讲也算相当庞大的组织系统。为了维持其日常的运转、保证司法功能的正常发挥，必须有相应的资源作为其财政的支撑。可以说，中国法院的财政保障就是有关司法成本的主要问题。虽然属于中央集权的单一制国家，但中国法院体系却在种种不同的方面存在着高度分权的制度安排，其重要的表现之一就是分散化的财政保障，而非国家统一的预决算拨款。

自改革开放以来一直到前些年，作为整个法院系统的财政基础，每一法院的经费主要都来源于两个渠道：一是同级财政拨款，而其额度则是由法院所在地区的政府所决定的；另一个是法院通过受理案件向当事人收取的各种费用，民商事案件的诉讼费用构成了其绝大部分。这样的制度安排带来了种种可预知或未曾期待的结果。一个显而易见的现实就是：由于法院所处地区的财政状况差异很大，每个法院能够收取的诉讼费用多寡不一，法院的财政保障状况也随之呈现出极不均衡的样态。对于这样的情况，学术界一直持批评的态度。其批评主要集中在两个方面，即法院财政从属于作为行政部门的地方政府是“法院地方化”的表现之一，导致了“司法地方保护主义”等弊端的出现；另一方面，法院财政高度依赖于诉讼收费，造成了“滥收费”或其它不择手段地向当事人汲取资源等备受诟病的现象发生。这些批评尽管都确有道理，但是考虑到中国现阶段的公共财政整体状况，要求法院财政保障完全统一于国家财政的预决算拨款并不具备现实性。①还应该看到，随着中国经济社会的发展，关于法院经费来源的上述状况近年来已经开始有了较大的改变。

进入本世纪以来，为了缓解部分欠发达地区法院严重的经费困难，中央财政在一些年度采取了向中西部特定区域的法院直接拨付专项经费的措施，有的法院开始利用国债进行基本设施的建设。大约在同一时期，不少省份的高级法院逐渐导入了全省范围的诉讼收费统筹，即每个法院的收费有一定的比例上缴高级法院，再由高院有重点地给财政困难的下级法院提供补助，以便在一定程度上达到省内不同地区法院之间财政保障的平衡。但最为重大的改变则是自2007年4月起实施的《诉讼费用交纳办法》，实施这一法规的结果是大幅度地降低了整个法院系统的财政状况依赖于诉讼收费这一经费来源的程度。②与此同时，为了弥补许多法院因减少诉讼收费而带来的经费缺口，自2007年起，中央财政每年都将数十亿元的专项转移支付资金直接拨付到省级财政，然后再不同程度地分配给各个下级法院作为办案办公经费使用。③总之，由于诉讼收费大幅度减少、来自中央财政的专项转移支付、省内诉讼费用统筹的引入及其他多种因素的综合作用，目前整个法院系统的经费来源较从前显得更加多样，不同来源所占比率也有变化，不同法院之间财政保障状况苦乐不均的非均衡性一定程度上有所缓和。

具体而言，法院的经费来源大致有以下几个方面：首先，来自同级财政的拨款在多数地区依然是法院经费的主要组成部分。随着地方经济实力的增长，在财政收入状况相对宽裕的地区，一些法院早已实现了由同级财政全额保障所需各项经费。即使在尚未达到这种保障水准的地区，自2007年以来许多地方的政府不同程度地提高给法院的拨款额度，这也是可以观察到的一个比较普遍的现象。因此同级财政拨款可以说是法院经费中比率明显提高了的部分。其次，中央财政转移支付的专项资金从片断的、部分的和相对很有限的拨付，自2007年以来变为每年度连续的、较为普遍的和加强了力度的向省级财政下拨，使得这一经费来源在法院获得的财政支撑中从无到有，很快占到了一个颇为可观的比率。尤其对于中西部欠发达地区的不少法院来说，来自中央财政的专项资金有可能已成为其主要的经费来源之一。再次，诉讼收费的绝对金额虽然大幅度减少，而且在发达地区的某些法院已经与其经费保障完全脱钩，但是对于多数的法院，这一经费来源依然拥有某种程度的重要位置。最后，包括省内诉讼收费统筹和国债资金的利用等方式在内，一些财政保障有困难的法院现在开始有了更为多样的经费获取或筹资机会。不过，最后这一类经费来源所占比率比较有限，且由于其临时或非制度的性质而多居于辅助或补充的位置。

与经费来源的多样等变化相对应，法院支出的宽紧程度随投入的司法成本增加亦有一定的改善。一般而言，法院需支出的费用可大致分为三类，即人员经费、办公办案费用和设施及装备费用。人员经费指法官及其他工作人员的工资、补贴、奖金和福利，办公办案费用又称“公用经费”，包括水、电、电话等日常办公经费和办理案件产生的业务经费，设施及装备费用则是用于建设、购买和维护办公办案所需房屋、车辆、电脑及其系统和其他设备的经费。目前，除了一些法院能够做到上述这些所有的经费都由同级财政拨款全额保障之外，多数法院仍需依不同种类的支出，由来自多种渠道的经费给予力度不等的支撑，因而经费保障的程度在不同的法院之间依然不平衡。总体来看，人员经费由同级财政拨款可说最为普遍，但以前在某些欠发达地区的法院连工作人员的基本工资都时有被拖欠、不得不用诉讼收费来弥补的情况也非罕见。从2007年以来，由于中央财政的转移支付在这些地区也能够用于人员经费的补充，拖欠法官工资才真正开始成为罕见现象。关于办公办案费用，以前在大多数法院，无论是否切实做到“收支两条线”，但这笔公用经费其实主要都要靠诉讼收费来提供。到2007年诉讼收费大幅度下降之后，公用经费越来越依靠中央转移支付和同级财政加大拨付力度。不过，现在还有相当数量的法院，在这笔支出上仍须不同程度地依赖诉讼收费。至于设施及装备，东部发达地区、大城市和中西部的法院之间历来存在很大差距。近年来在欠发达地区的法院，除了同级财政和省内诉讼费用统筹开始加大改善这方面条件的力度之外，中央专项转移支付和国债的利用等渠道发挥了重要作用，各个法院的设施及装备状况因此有了较为普遍的提升。不过必须看到，各地法院在这个方面所获的司法成本投入仍是高度不平衡的。

2009年以来，中央有关部门出台了包括法院经费问题等内容的《关于加强政法经费保障工作的意见》这一指导性文件，明确提出把能够使诉讼收费与法院各项支出“脱钩”的经费全额保障作为进一步改革的目标。按照这个文件的思路，法院的人员经费、日常的办公费用和办公基础设施建设及维修经费原则上由同级财政承担，办案经费和用于审判业务的装备及基础设施建设经费由中央、省级和同级财政按区域分担，但中西部困难地区法院的人员经费可用中央财政转移支付予以补助，在这些地区，还可提高中央和省级财政负担法院公用经费和设施及装备费用的比例。这个指导性文件似乎还未把逐步建立国家统一的司法预决算制度列入当前的政策目标，因而针对的并非学术界批评的所谓“法院地方化”现象或分散化的财政保障体制。看来，作为更加重视现实性或可行性的一种改革方案，上述思路的重点在于切断诉讼收费与法院必要支出之间的联系，力图使所有法院的经费都能够从财政获得全额保障。确实，从中西部欠发达地区的许多法院已经从中央和省等上级财政部门得到了较以前更多支持这一现实情况来看，法院的经费支出依赖于各种收费的程度整体上有望进一步降低。不过，还必须看到，在许多地方，需要由同级财政为法院提供的经费保障是否能够真正落实，既要看该地区一般的经济发达程度及财政收支状况，也取决于法院向地方政府争取或进行交涉的具体过程和实际结果。可以说，只要中央财政仍无法给未能从同级财政得到经费全额保障的所有法院提供足够的办案办公费用和设施及装备费用，在这些方面依然程度不等地仰赖地方政府的法院支出或许就很难做到与诉讼收费完全脱钩。在问题实际解决的意义上，今后视具体情况适时地把建立国家统一的司法预决算制度纳入长期的政策目标也很有必要。

二、法院管理视角下的法官激励

以上是从司法成本投入的角度去观察法院的财政保障，反过来还必须从“产出”或“绩效”、即司法的公正、效率这方面的角度，来考虑如何在逐步充实的财政基础上提高司法“产品”的数量质量等问题。从这个角度看存在着无数的重大课题，包括什么是又如何做到“公正”、“效率”等等，都值得深入探讨。但是，出于限定问题的需要，本文仅把涉及到对“司法产品”质量数量起间接控制作用的法官激励与司法行政管理结合在一起作为考察对象。就西方发达国家的一般情况而言，对法官的激励与司法行政管理并无多少直接的或内在的联系。然而在中国目前现实的语境中，这两个问题却紧密相关，且都可视为法院财政保障状况的某种反映。因为在中国，每个法院都自成一个由院长负责的司法行政管理单元，且由于司法业务与行政管理相互间的紧密交织和影响而使法官的激励成为管理的一个环节或一部分重要内容。

法院获得的财政保障中，自然有相当一部分用于法官的薪酬。区别于西方国家，中国法官的工资基本上按照行政级别确定。因此，具有法官身份的公务员与法院内外其他种类的公务员相比，只要行政级别一样作为基本工资的收入也大致相同。④而且由于中国极为广阔的地理空间内各地生活成本及工资水准的差异很大，不同法院的法官即便是同等级别，薪酬收入也依所在区域呈现出高度不均衡的分布样态。前些年有相当一部分法院，除了由同级财政按照行政级别给法官发放工资之外，还可能以诉讼收费为基本财源，根据法官从事审判业务的绩效给予他们不同程度的经济奖励。其结果是使同一法院内法官的待遇也有可能偏离行政级别而拉开距离，从而一定程度上形成诉诸于经济动机的激励和竞争。关于法官薪酬牵涉到绩效激励的这个部分，必须联系中国法院特有的司法行政管理体制才能得到更完整的说明。与许多国家不同，中国有关法院司法行政的权限及实际管理归属于法院自身。而且更具中国特色的是，每个法院在司法行政管理上几乎自成一体，构成一个个由院长全面负责的管理单元。⑤法院院长不仅对于本院的司法行政负有全面的管理责任，其负责的范围还包括对司法审判业务自身的管理，且这两种管理紧密交织在一起，有时很难区分。⑥对于每一名法官，法院院长可以考核其司法审判业务的绩效，决定其在本院内部的升迁奖惩。作为“奖勤罚懒”的一种激励措施，特定年度内办案数量多且未发现质量问题的法官在工资之外获得某种程度的经济奖励曾是许多法院的普遍做法。不过，在部分地区针对一般行政级别的薪酬实施“阳光工资”制度之后，也随着2007年以后作为法院财政来源的诉讼收费大幅度下降，法官在工资之外获得绩效奖励的普遍程度和力度似乎都不再能够达到以前那样的水平了。

无论是法官薪酬根据行政级别并以绩效激励为补充，还是由法院院长全面负责司法行政管理乃至审判业务管理，对于外国的观察者来说，大概都属相当陌生的制度安排。因为在西方的法律传统中，这一类安排颇有与司法的基本性质相抵触或严重影响审判独立之嫌。不过在中国历史和当下的语境中，上述制度安排却都有其不得不如此的存在理由或者合理性。法官所从事的审判业务基本停留在解决纠纷的层次，其中并不一定蕴含西方法律传统中通过一个个纠纷的处理解决去不断发现、确认和动态地发展规则那样的观念，因而也未能获得与“引导基于规则的秩序生成”这种高度相对应的社会功能及位置。对于大部分法官来说，日常的业务中还包括大量简单的事务性工作。