李蕊：我国村镇银行法律制度的完善――以可持续发展为视角

【摘要】村镇银行是我国农村金融体系的重要组成部分。作为农村金融改革创新的产物，它给农村金融发展注入新的活力。但是作为新生事物，在规范发展的道路上也遇到一些亟待解决的问题。基于可持续发展的视角，需要从产权结构、公司治理等多方面对我国村镇银行相关法律制度加以完善。

【关键词】农村金融；村镇银行；完善

为了破解农村融资难的困局，2007 年我国开始在部分省市试点村镇银行。根据银监会规定，村镇银行是指经中国银行业监督管理委员会依据有关法律、法规批准，由境内外金融机构、境内非金融机构企业法人、境内自然人出资，在农村地区设立的主要为当地农民、农业和农村经济发展提供金融服务的银行业金融机构。据统计截至2012 年4 月，全国共组建村镇银行 749 家，其中开业 681 家，筹建68 家。[1]作为农村金融改革创新产物，村镇银行的建立给农村金融服务注入新的活力。首先，村镇银行基于一定的地缘关系成立，经营机制灵活，能根据农村需求和农户的个性化特征，针对性地提供多层次的产品。在满足多元化的“三农”金融服务需求，有效缓解农户及农村中小企业融资困难方面发挥积极的作用。[2]其次，村镇银行促进了金融资源的合理配置。在引导当地资金流向和有效配置方面起到促进作用。它在体制上为包括境内外银行资本、产业资本、民间资本在内的所有社会资本进入金融业开辟了道路。[3]再次，村镇银行的出现增加了金融供给，增强了农村金融市场竞争，实现了制度变迁的“帕累托改进”效应。尽管目前村镇银行总体运行良好，但作为新生事物，在发展的道路上也遇到一些亟待解决的问题。

发达国家的实践表明，单纯强调社会服务目标的社区金融机构无法长期运行，不但不能实现其良好初衷，反而背上沉重的债务负担。[4]Gulli 曾认为，对消除贫困贡献最大的可能既不是贷款也不是储蓄，而是建立一种可持续发展的金融机制。区别于传统的商业银行仅以利润最大化为目的，作为破解农村融资困局的“草根银行”，村镇银行应该把是否具有可持续性作为衡量其是否成功的标准。这里的可持续性是指村镇银行能够在实现服务“三农”目标的同时，不借助外界支持因素，在财务上实现收入能够覆盖成本并且有盈利。

一、我国村镇银行发展面临的主要问题――可持续性受到制约

（一）定位偏差阻碍发展

按照银监会规定，村镇银行在县（市）、乡（镇）设立，不得跨区经营，是具有独立法人资格的资产规模相对较小的银行业金融机构。[5]其实质是农村社区银行。国外关于社区银行的定义强调资产规模、区域、自主经营权三大核心要素。[6]服务“三农”是村镇银行的根本宗旨，同时作为自主经营，自担风险，自负盈亏，自我约束的企业，村镇银行也实行市场化操作。然而这种目标定位并没有强调村镇银行作为农村金融市场的补充者，对农村广大中低收入者的信贷问题，也没有找到利用市场化操作对农村贫困者融资的有效机制。

自然条件和农业自身特性决定了农村金融必然具有需求小额分散、缺乏抵押物、信息不对称等特点。如果照搬城市商业银行模式，必然会产生水土不服的问题。首先，从现实看村镇银行的发起人或大股东是现有商业银行、政策性银行甚至是外资银行，这种组织模式可能导致村镇银行基本延续发起行的商业模式――过分注重吸收存款，以传统银行的信贷技术提供大额贷款，注重盈利性强的中间业务和结算业务等，进而成为农村资金流向城市的“吸虹器”。其次，股东作为所有者最关心的是自己所投入资本的使用情况和资金回报率，导致部分村镇银行无意“高风险、高成本、低收益”的三农业务，而将目光放在贷款金额比较大、收益较高的城镇工商企业。再次，目前大部分村镇银行都是建立在乡镇以上的地方主要是县城，这也使得资金需求最迫切的广大农户和农村中小企业被迫与之远离。

（二）资金不足限制发展

村镇银行发展中的一个限制条件是资金不足。首先，按照《村镇银行管理暂行规定》第 25 条规定：“单个自然人股东及关联方持股比例不得超过股本总额的 10%，单一非银行金融机构或单一非金融机构企业法人及关联方持股比例也不得超过股本总额的 10%。”这种对股东的持股比例的制度安排，限制了具有较强资金实力的单个自然人、非银行类金融机构和非金融机构企业法人向村镇银行投入资本。其次，作为农村金融市场的补充，村镇银行大多设立于经济欠发达的农村地区，农民和乡镇企业的闲置资金有限，再加上村镇银行刚刚建立，信誉积累不够，制约了村镇银行存款总量的增长和资金的积累，目前许多村镇银行存贷比接近甚至超过了 75%的监管上限。再次，配套政策缺失导致新型农村金融机构从其他金融机构融入资金渠道不畅。由于结算系统不畅，村镇银行与其他银行间的同业拆借难以进行；村镇银行也没有获得类似农村信用社“支农再贷款”等优惠贷款支持；种种因素影响其持续发展。

（三）信贷风险制约发展

村镇银行主要以发放小额贷款为盈利来源，贷款对象收入不稳定，信用水平较低，大多缺乏有效的担保方式和可变现的抵押物，贷款方式以信用贷款为主。在农业保险等体系不健全情况下，信贷资产的风险系数较大。作为农村金融市场的新进入者，相对于传统农村金融机构，村镇银行往往被迫选择那些因为信誉程度不高被传统金融机构拒绝的客户为信贷对象，因此会存在更多逆向选择风险。

二、完善村镇银行法律制度的路径选择――政府主导下的诱致性制度变迁

西方市场经济体制下农村金融制度变迁的主要方式是诱致性制度变迁，政府行为主要是适应市场发展，以法律或规章等形式确认保障金融交易和市场秩序正常运行。例如，美国政府在社区银行发展中的主要作用是为其创造良好的金融生态环境，对其进行监管并在信贷市场失灵导致信贷不公时进行适当的干预。相反，我国政府对农村金融市场更多的是采取直接的行政干预。政府在农村金融领域实施的农村信用合作社与中国农业银行脱钩等一系列改革措施，均是从金融供给角度，对农村金融市场所作出的自上而下的强制性制度安排。虽然降低了制度变迁的时滞及摩擦成本，却没能提高农村金融效率。

笔者认为，在完善村镇银行的路径选择上要按照平衡协调的原则，既坚持政府主导又要遵循农村经济金融发展规律，兼顾政府、银行、投资者、农民等各方利益。正如刘易斯所说“没有一个国家不是在明智政府的积极刺激下取得经济进步的。”一定的政府干预是必要的，但是政府不能替代市场。要通过出台财税、信贷优惠政策去调动市场主体积极性而不是通过行政命令去干预市场。以法国为例，法国政府在农村金融市场上有相当重要的地位，所有的农村金融机构都与政府保持着相当密切的联系。一方面私人机构接受政府的指导并得到政府的支持；另一方面私人机构始终保持着相当的独立性，政府尊重其自主经营的权力，很少进行强制性的行政干预，形成一种政府与民间混合治理的结构。

政府对于市场失灵、外部性比较强的领域，具有财政提供的责任。我国农村金融本身具有复杂性，由于信息障碍和信息成本导致农村金融市场失灵，同时村镇银行又具有积极的正外部性，其社会效益较高而经济收益不高，理应受到国家财政政策的关注。发达国家实践表明政府的财税扶持可以增强农村金融机构自觉服务国家政策的意愿，使其在追求自身利益最大化的基础上较好实现国家农业政策。美国也对农业贷款实行贴息制度，对农村信用社不征收营业税和所得税，并可免交存款准备金。日本在金融体系运行过程中通过政府财政对农村金融组织运行及农村中的贷款提供各种补贴，还设立了专门的基金弥补贷款的损失，对于农村金融组织所得税方面也有优惠。

为促进村镇银行服务“三农”并实现可持续发展，在其初创阶段必须借鉴国际经验从财税法角度采取相应措施，增加其财务收入，补偿其业务经营成本。笔者建议，在现有优惠政策基础上，根据村镇银行涉农贷款比重不同，实施差别化的税收减免政策和补贴政策，鼓励涉农业务开展；对于贷款利率低于一定水平的村镇银行在成立最初五年，在现行补贴（当年贷款余额 2%）的基础上上调补贴标准至 4%，用以鼓励微利信贷业务的开展；在现行税收优惠的基础上适当扩大减、免税范围，加大减税力度，建议参照给予农村信用社的税收优惠政策，免除村镇银行成立最初三年的所得税和营业税，并落实“三农”贷款税前损失抵扣政策；为鼓励在村镇行政区域设立村镇银行，建议对免税期经过的设立在不同级别行政区域的村镇银行应实行差别税率政策以及有差别的准备金扣除制度。

三、完善村镇银行的具体制度安排

（一）完善村镇银行的产权结构

不同国家商业银行产权结构根据股权的密集程度可以分为三类：第一类是以美英银行为代表的高度分散型股权结构，银行股权构成以分散的个人持股和机构投资者持股为主，以完善的市场体制和发达的证券市场为基础。第二类是以日德银行为代表的相对集中型股权，银行与公司交叉持股比率较高。第三类是高度集中型股权结构，法国、意大利、韩国等在不同时期都出现过国家高度控股银行。

从股权约束的角度看，一个合理的公司股权结构应该既避免股权过度集中又避免股权过度分散。股权过度集中则内控不足，难以形成股权制衡。大股东和经营者易联合形成“内部人”控制，损害小股东的利益，从而影响公司治理效率。股权过度分散，易造成股权约束弱化，使公司的控制权掌握在经营者手中，造成更为严重的代理问题，从而影响公司治理效果。

目前村镇银行虽然采取股份有限公司形式，但在股权结构上普遍存在大型商业银行“一股独大”，股权过分集中的现象。“中国村镇银行发展论坛”公布的统计数据显示，在 86 家村镇银行中只有10% 银行股东人数超过 30 人。[7]

首先，在股权相对分散基础上的适度集中是目前村镇银行股权结构的最优选择。按照《村镇银行管理暂行规定》第 25 条规定：“村镇银行由境内外金融机构、境内非金融机构企业法人、境内自然人出资，其最大股东或唯一股东必须是银行业金融机构，并且最大银行业金融机构股东持股比例不得低于村镇银行股本总额的 20%。”[8]此项制度被称为“主发起银行制度”。这一制度的建立有利于维护金融市场秩序，保证村镇银行经营安全。但也使得村镇银行在一定程度上沦为了主发起银行的附属，抑制了其他投资主体的投资积极性，难以形成股权制衡，导致公司治理的低效。[9]从股权优化的角度考虑，建议对最大股东的持股比例进行限制。由主发起银行做最大股东，确保主发起银行对村镇银行的主导权，对村镇银行风险负责。但主发起银行股权占比不必无限大，关键是通过主发起银行的杠杆作用，吸引更多民间资本投向村镇银行。在条件成熟的地区应当适当降低村镇银行控股股东的准入门槛，允许有实力的信托投资公司、证券公司、保险公司等非银行金融机构与银行业金融机构一起发起设立村镇银行。这不仅有利于调动非银行金融机构服务三农的积极性，也有利于增强村镇银行的资金实力。

其次，就发起人以外股东而言，目前村镇银行自然人总持股比例普遍小于企业法人总持股比例。“中国村镇银行发展论坛”公布的统计数据显示，在86 家村镇银行中有 44 家村镇银行没有自然人持股。作为草根银行的村镇银行应当扩大自然人持股比例，平衡股权关系。第一，自然人股东通常会比法人股东更关心自身的投资收益，愿意付出更大的精力来维护自己在股东大会的权利。第二，自然人股东来自民间，对社会底层有天然的亲切感，这种亲切感是双向的，有利于银行通过与当地借款者的互动获得软信息解决信息不对称的问题，同时有利于银行与当地借款者形成利益共同体，在长期的业务互动中相互监督。[10]

再次，《村镇银行管理暂行规定》限定村镇银行只能由“境内外金融机构、境内非金融机构企业法人、境内自然人”出资设立，对于非营利性组织等其他主体参股村镇银行没有进行规定。与企业的运行理念不同，国际开发组织、慈善组织和非政府组织等非营利性组织相对更加注重社会效益，由其参股的村镇银行的信用贷款发放将可能更多地覆盖一般农村金融机构不愿涉及的农村最贫困的群体，促进村镇银行服务“三农”宗旨的实现。建议在防范风险的前提下，本着股权结构多元化的理念，允许国际开发组织、慈善组织等非营利性组织以及其他主体参股村镇银行，促进产权合理配置，提高村镇银行的资金实力。

（二）建立利益相关者治理机制

新制度经济学认为，公司治理是一种以契约的方式，规范企业利益相关者的利益，