冯果 李安安：民生金融法的语境、范畴与制度

【摘要】金融社会化与社会金融化已经成为社会发展的重要趋势，这需要强化金融的社会属性，大力发展民生金融。民生金融具有丰富的法律内涵，其知识谱系至少包括制度驱动机制、制度调适机制、制度评判机制和制度实现机制。金融法要从观念更新与制度变革两个方面对民生金融进行积极回应，并注重制度的本土化型构。

【关键词】民生金融；法律维度；运作机制；本土化型构

党的十七大报告指出，必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力改善和保障民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会。党的十七届五中全会在《中共中央关于制定十二五规划的建议》中也明确提出把坚持和改善民生作为加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点。可以说，我国已跨入全面改善民生的新时代，民生呼唤亦成为突出的时代特征。关注民生、重视民生和保障民生离不开强有力的金融支持，金融法也应当积极回应民生诉求以强化其时代适应性品格。面对民生金融这一厚重的时代命题，法学界不应“集体失语”，而应有所作为和建树。本文拟从语境、范畴和路径三个维度探究民生金融法的理论问题，旨在初步厘清其权利和义务结构和法制框架，进而为金融法制的调适与变革作知识供给的准备。

一、金融社会化、社会金融化与民生金融法的中国语境

伴随着金融在社会经济中所起的主导作用日愈凸显，人类已经别无选择地走进了一个问题丛生和风险重重的“金融社会”，即几乎所有的社会资源都要通过金融的作用在社会各部门、各群体、各组织之间进行转移，甚至人的生命（如人寿保险）、住房、医疗等也要纳入金融活动中。[1]“金融社会”的运作逻辑可以概括为“金融社会化”和“社会金融化”两个过程，其中“社会金融化”是指社会行为遵循金融方式和规则的过程，“金融社会化”则是指金融机构和社会成员共同形成有助于经济社会发展的金融环境和金融行为的过程。尽管这两种过程方向相反，但二者在反映金融与社会之间的共生关系上却存在异曲同工之处。“金乃货币，融即通达。金融形成于货币成员间的货币流通、信用交易等经济活动，其发展必须立足国情、世情，在促进社会发展中实现自身的长足发展。”[2]一旦脱离社会化轨道，金融将沦为“恃强凌弱”的工具和“劫贫济富”的帮凶，为权贵资本主义所利用。刚刚过去的全球金融海啸，某种意义上就是金融过于追求“富贵化”而偏离社会化的后果，[3]是华尔街的社会精英贪婪无度而忽视民生所酿成的金融伦理悲剧，需要人们认真检讨和深刻反思。

进入 21 世纪之后，金融社会化与社会金融化已经演变成为社会发展的重要趋势。社会金融化凸显的是社会运作逻辑背后的金融因素，尤其强调金融对社会行为方式的决定性作用。众所周知，金融是现代社会最基本、最活跃的经济要素，是一种稀缺性的战略资源，它既是资源配置的对象，也是配置其他资源的方式或手段，对金融资源的占有在很大程度上就意味着叩开了财富和机会的大门，正如有学者所言，“当融资变得更加容易后，创造财富主要依靠技能、创新思想和努力工作，而不是已有的财富”。[4]其实，金融的功能还具有超越经济之上的政治与社会涵义。考察金融发展史，不难发现金融发展与工商文明改变了个人权利、个人自由在西方文化中的地位，改变了市场与政府间的边界，对一国的现代法治与民主宪政有着深远的促进作用。[5]正因为金融有如此重要的功用，才需要强化金融的社会属性，防止金融机构的经营变异，才需要矫正失衡的金融资源配置机制，使金融成为推进社会经济健康发展的重要动力。金融社会化则强调的是金融发展的社会价值旨向，即将社会责任视为金融发展的重要组成部分，实现金融与社会经济的良性互动与融合发展。金融从来不是脱离社会价值的孤立存在，金融也只有回归到社会化轨道才能彰显其制度正义价值。这是因为，金融关系所反映的是人与人之间信用活动的相互关系，而“在多数社会，信贷关系的兑现不是通过黄金转让执行的，而是凭借土地法与习俗和社会压力”。[6]金融制度的具体安排包含了在一个特定的社会阶段里所通行的思维习惯，而社会道德价值则是支配这种思维习惯的根源，因为“在我们把自己托付给某种世界观时，我们使自己和他人的生活承担了风险。我们所投身的世界观将帮助我们决定要成为什么样的人以及我们利用生命的方式”。[7]金融的这种伦理精神契合了金融的民生诉求，使得民生金融具有了天然的正当性。

回到中国的现实语境，尽管我们依然面临着经济金融深化的繁难任务，但随着经济金融化的不断深入和公众金融资产的不断增加，社会金融化正在成为一个不争的事实。与此相反，金融社会化的发展程度不容乐观，民生金融的进展状况令人堪忧。以企业融资为例，金融资源配置过程中出现了偏好城市而忽视农村、偏好国有企业而忽视民营企业、偏好大企业而忽视中小企业的不恰当做法，加剧了地区之间、行业之间、企业之间以及社会群体之间利益输送的不公平程度，使得收入分配差距在“资本与权力的纠结”中潜滋暗长，进而让社会坠入“断裂”与“失衡”的“现代化的陷阱”中而难以自拔。在农村地区，由于小额信贷和微型金融的发展滞后，贫困农户的借贷受到明显的金融排斥，作为基本人权的信贷权没有得到践行和落实。[8]再以资本市场的资产定价工具为例，由于我国金融监管机构对证券发行实行严格控制，股票发行的价格仅仅相当于二级市场交易价的几分之一。所以一旦申购成功，仅仅只需转手抛出，所获得的利润绝对可以称得上“暴利”。这直接导致新股申购异常活跃，新股换手率高企和股市价格的大幅度波动。可以说，我国现行的资本市场资产定价工具，在一定程度上使证券发行市场成为资金流失的重要场所、使上市公司成为大股东的“提款机”，广大中小投资者却难以分享到实际利益。[9]金融资源配置的严重失衡践踏了社会的公平正义，背离了金融法制的人文精神，也与民生金融的价值追求格格不入。我国正处于矛盾频发的社会转型期，如果任凭金融资源配置扭曲和异化，则势必动摇金融发展的社会与经济基础，诱发潜在的利益冲突。在构建和谐社会的背景下，更应该树立民生金融法的基本理念，即强化金融的社会性，彰显金融的平民化和大众化，通过有效的金融法律制度安排，加强弱势领域的金融法律支持，扶持弱势产业、弱势群体和弱势地区的发展，调整金融资源的布局和分配，寻求和构建普惠型的金融资源配置模式。

二、制度要素、运作机制与民生金融法的范畴

（一）融资权是一项基本人权――民生金融法的制度驱动机制

尽管人权概念的内涵与外延素有争议，但将生存权与发展权视为人权最主要的内容却是共识，而融资权具有明显的发展权性质。在 20 世纪 30 年代经济大萧条时期，美国总统富兰克林・罗斯福在就职演说中把旧“四大自由”改成了新“四大自由”――言论自由、信仰自由、免于匮乏的自由和免于恐惧的自由。“免于匮乏”的观念是对自由放任的思想的一次重大修正，公民享有“免于匮乏的自由”意味着摆脱贫穷不再是个人的行为，政府应该承担起保障人们免于贫困的责任。[10]赋予贫困人群融资权正是对“免于匮乏的自由”的积极回应，也是社会弱势群体得以改善生存与发展际遇并获取人格尊严的重要手段。这一权利概念的提出，也是对一些国家金融实践并经联合国倡导的普惠性金融体系的实质性呼应。[11]早在 20 世纪 70 年代，孟加拉的默罕默德・尤努斯教授创立的格莱珉银行贷款项目就开始了面向贫困农民的小额贷款实践，如今该国农村小额信贷的贷款对象中95%以上是贫困妇女，甚至有超过 17647 个乞丐获得了贷款。对此，尤努斯教授认为，每个人都应该有获得金融服务的权利，只有每个人拥有获得金融服务的机会，才能让每个人有机会参与经济的发展。[12]理论与实践也一再证明，金融是帮助贫困及低收入群体走上脱贫致富之路的重要工具，融资权的赋予可以帮助社会弱势群体实现从生存到发展的“惊人的一跃”。如亚洲开发银行通过总结过去十几年微型金融活动的经验后指出，在一定时期内持续地向贫困人口提供多种金融服务，能够推动金融系统及全社会的进步。[13]

除了具备发展权的属性，融资权还具有平等权与社会权的人权属性。在亚里士多德看来，“平等的含义就是相类似的事物受到相类似的对待；与此相反，不相同的事物应根据它们的不同而予以不相同的对待”。[14]法律面前人人平等几乎是任何一部现代宪法所确立的基本原则，人不应因禀赋的差异而受到不平等的对待。但“人生而自由，却无往不在枷锁之中”，人总会在“弱肉强食，适者生存”的法则中出现分化并诱发实质上的不平等现象，金融资源占有的严重不均即为明证。这就需要政府充分利用金融法的利益再分配功能，矫正金融“嫌贫爱富”的不平等倾向，确保人人享有平等的融资权，[15]实现金融资源分配的相对合理性。社会权是“基于福利国家或社会国家的理念，为使任何人都可以获得合乎人性尊严的生存，而予以保障的所有权利的总称”。[16]弱势群体的融资权是一种社会权性质的新型人权：它以社会弱势群体为权利主体，与社会权所追求的谋求全体国民幸福的福利国家观一致；它在权利内容上强调国家对社会经济弱者进行保护和帮助，体现了社会权维护社会整体的安全与和谐的价值目标。[17]虽然我国还不具备推行“福利国家”的条件，但融资权的价值旨趣无疑与“福利国家”的理念相契合。

将融资权置于人权的高度加以认识和推进，使民生金融法获得了强大的正当性与合法性支持。我国已经加入了《公民权利和政治权利国际公约》和《经济、社会和文化权利公约》，保障和尊重人权不仅事关人民福祉，而且也涉及国际社会的评判。推行民主、保障民权和改善民生已经成为世界性的主题，我国应当充分利用这一驱动机制推动民生金融法的积极构建，走出金融发展“富贵化”的悖论，以建设普惠金融体系为目标提供全民享受现代金融服务的机会和途径。

（二）民生的“疆域”厘定――民生金融法的制度调适机制

迄今为止，“民生金融”尚无权威官方解释，但在大力加强民生金融支持的背景下，这是一个绕不开的话题。任何概念的内涵与外延总会随着时间的流逝而呈现出不周延性。在对“民生金融”进行定义显得困难重重时，通过“民生”范围的限定来厘清民生金融法的“疆域”，是一种可行的逻辑认知理路。

从语源上看，“民生”一词最早见于《左传・宣公十二年》，所谓“民生在勤，勤则不匮”。《辞海》对“民生”的解释是“人民的生计”，是一个带有人本思想和大众情怀的一个词语。由此可以看出，“民生”并不是一个专门的学术概念，在很大程度上它是一种植根于历史传统与国人信仰之中的善良情节与人文情怀。作为一种中国式的感性表达，人们似乎都习惯于在“心照不宣”、“众所周知”的预设前提之下将它与其他概念拼接，由此形成了“民生财政”、“民生金融”等难以辨识其确切内涵的似是而非的概念。问题的关键并不在于概念本身，而在于民生与其他概念相拼接之后往往意味着从一种模糊的社会常识演变成带有权威性的公共决策，从而影响到社会公众的利益。因此，追问这一预设前提实属必要。[18]站在经济法的立场来解释民生，则民生的个人性、主观性色彩有所减弱，而其客观性与整体性有所增强，这是因为经济法是社会本位法，以维护社会整体利益为基本原则。在经济法视域下，民生金融可以被解读为一种“公共物品”，这种物品由于市场失灵的存在而难以从市场中获得，只能由政府来提供。公共物品是一个很宽泛的概念，既包括有形物品，如城市道路、排污工程、公共绿地，也包括无形物品，如国防、安全、秩序、社会稳定及宏观经济协调等。[19]有学者认为，这些公共物品与民生的直接关联度不同，而呈现出“阶梯性”，诸如就业、收入分配、社保、医疗卫生等公共服务是第一阶梯民生需求，教育则为第二民生需求，文化、环保、生态建设等则依次类推。[20]为了防止民生范围过于泛化而导致道德风险的发生，有必要只将那些直接关于人的生活质量、具有共性、能诉求于公共途径加以解决的“共同需要”纳入民生金融的范围，并通过法律制度的形式加以确保。

什么是“共同需要”呢？官方文件给出的解释并不一致。如在党的十七大报告中，民生内容包括教育、就业、收入分配、社会保障、基本医疗卫生、社会管理等；2008 年的政府工作报告中，民生内容包括教育、卫生、就业、社会保障、居民收入和消费、社会管理、住房保障以及人口和计划生育等；在 2008 年的政府预算报告中，