田春雷：金融资源公平配置的法学分析――兼论中国金融法的新价值

【摘要】中国金融发展呈现出严重的不均衡态势，集中表现为城市与农村之间以及不同所有制经济体之间金融资源配置的不均衡。这种不均衡已经成为中国金融和经济协调发展的严重障碍。问题的解决除需更新金融法的价值理念――放弃“金融安全与金融效率”的二元价值观，改采“金融安全、金融效率与金融公平”的三元价值观，将金融资源配置公平作为金融法重要价值外，还需在金融资源配置公平指导下进行一系列法律制度的构建，具体而言包括构建包容的金融监管制度和进行扶持性金融资源配置立法。

【关键词】金融资源配置公平；金融公平；包容性金融监管；扶持性金融资源配置立法

传统金融观认为金融是兼涉货币与信用的经济活动，金融是经济运行的中介、工具、杠杆，[1]然而随着金融的快速发展，金融在经济中的作用变得越来越重要，甚至开始脱离实际经济以“虚拟”的形态运行，这使人们意识到，传统上不被认为是经济资源的金融日益显示出其特有的资源属性，对经济发展的作用越来越大，金融资源[2]观由此产生。

金融资源理论的提出，使人们对新经济条件下的金融属性有了更深层次的认识，这不仅为金融学的研究提供了新思路，也为金融法的研究提供了多元的视角。把金融资源观应用到金融法领域就会发现，改革开放三十多年中，中国虽然创造了举世瞩目的经济增长奇迹，但伴随出现的是金融资源配置的严重不均衡。近几年，金融领域偏低的市场化程度、相对滞后的制度改革、金融资源配置的地区差异、行业差异、所有制差异以越来越触目惊心的形式展现在人们面前。2012 年 5 月浙江东阳“本色集团”的吴英因非法集资 7．7 亿元人民币被以“集资诈骗罪”判处死刑缓期执行，表面上看这是一起刑事案件，但其背后映衬的是中国民间对金融资源的巨大需求与体制外金融无序发展的乱象，正是在正规金融体制内无法满足的民间金融需求催生出众多无视法律的非法集资者。金融资源的需求与供给为什么要以这种惨烈的方式展现与表达？仅是违法者胆大妄为，还是金融资源配置本身也有不公平的因素？由此，总结和反思我国的金融资源配置现状就显得很必要。

一、中国金融资源配置不均衡的现实

（一）金融资源配置不均衡的具体表现

首先，不同所有制经济体之间的金融资源配置表现出明显的不均衡特征。在基础性金融资源层面，国有经济体因为有政府的隐性信用担保更容易获取金融资源，非国有经济体能够获得的金融资源非常有限。历年的中国国有银行贷款数据表明，中国国有银行系统存在一定程度的信贷歧视，更倾向于向国有企业贷款。[3]这种情况并没有随着市场经济的发展而改变，《中国民营经济发展形势分析报告（2011 －2012）》中称：“当前形势下，我国民营企业融资难题并未缓解，特别是小型微型企业融资尤为困难。据银监会测算，我国银行贷款主要投放给大中型企业，大企业贷款覆盖率为 100%，中型企业为 90%，小企业仅为 20%，几乎没有微型企业。”2011 年下半年发生的“温州民间借贷风波”，以极端的方式展现出非国有经济体深陷的融资困局，由于无法获得充足的金融资源，民营企业发展举步维艰，几乎到了崩溃的边缘。在机构性金融资源层面，国有金融机构占据绝对的垄断地位，民间资本兴办金融机构困难重重。以银行业为例，虽然近年来我国银行业的市场化程度逐年提高，但民营资本被挤出的现象依然明显。截止 2009 年底，国有商业银行占银行业金融机构资产的份额为 51%，国有商业银行和全国性股份制商业银行的市场份额占市场总额的 66%，8000 多家民营资本为主的中小银行市场总额仅占三成。[4]近年来“民间金融合法化”的呼声越来越高，这使政府对民间资本进入金融领域的态度从“严格限制”转变为“事实默许”再到“逐渐承认”。2010 年，国务院颁布了《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（简称即“新非公 36 条”），其中强调“鼓励和引导民间资本进入金融服务领域，允许民间资本兴办金融机构。”[5]但被寄予厚望的“新非公 36 条”在推行过程中遭遇到各种阻碍，“民间投资在铁路、能源、金融、市政公共事业等重要领域进展甚微，金融领域几乎未对民间资本有实质性的放开，”[6]实施情况不容乐观。其次，城市与农村之间的金融资源配置也是不均衡的，金融资源分配表现出明显的城市化倾向。[7]在基础性金融资源层面，为了快速推进工业发展和城市化进程，政府将大部分资金投向城市。相对于城市地区基本建设和企业生产、流通以及居民消费的借贷资金支持而言，专门针对农村经济发展提供的资金支持比重非常低，农村金融资源供给严重不足。据测算，2008 年至 2010 年每年大约有超过 20000 亿的农村金融需求得不到满足。2010 年，农村户年均累计借入款为 1414．413 元，其中 1015．962 元来自于私人借贷，占七成以上。[8]在机构性金融资源层面，农村各类金融主体都表现出很强的“非农倾向”。自 1998 年起四大国有商业银行陆续从农村地区撤离，[9]农村金融市场上的正规金融除少数的国有商业银行外，只剩下农业发展银行、农村信用合作社、邮政储蓄以及最近几年兴办起来的新型农村金融机构。这虽然在理论上初步形成了以合作金融为基础，商业金融、政策性金融分工协作的农村金融格局，但在实际操作中却出现了和发展农村经济相背离的状况。现在农业银行虽然还承担着农村商业性金融的职能，但其资金投放领域已从单纯的农村经济领域向工商业及相对高利润率的非农产业转移，在农村投放的资金明显减少，名为“农业”银行，实际经营渐行渐远，这是不可辩驳的事实。农业发展银行在性质上属于农业信贷方面的政策性银行，主要从事农副产品收购贷款、商品粮基地建设贷款、农村基建贷款、代理财政支农资金的拨付及监督使用等，基本不与农户发生信贷业务关系，还不能完全承载农村政策性金融的功能。农村信用社是农村金融市场最主要的金融资源配置主体，但农村信用社在发展过程中偏离了为农村一定区域内社员提供金融服务的设立宗旨，特别是在经济发达的沿海地区，一些农村信用社开始转变为综合性的商业银行，把从农村筹集来的资金转存中央银行、购买证券或转借其他金融机构，状况堪忧。统计资料显示，2010 年农村信用社农民存款余额为 18626 亿元，信用社农民贷款余额为 5021 亿元，存贷差额高达 13605 亿元。[10]自 2006 年农村金融准入政策开放以来，虽然兴办了一批新型农村金融机构，但由于金融机构发展政策和制度设计上的局限，农户信贷需求的满足程度依旧偏低、贷款成本高于城市居民和中小企业贷款利率水平，农村金融资源供给与需求之间的矛盾依旧突出。

（二）金融资源配置不均衡导致的严重后果

从理论上说，由于金融资源的供给和需求在地域、行业、群体上的非均衡性，相应的金融资源配置势必会呈现出不均衡的态势。金融资源配置的不均衡态势无法避免，其存在具有一定的合理性。[11]但不均衡又有两种情况，适度不均衡与过度不均衡，过度不均衡不仅不利于金融的发展，还会带来一系列的严重后果。

1．金融资源配置的过度不均衡导致社会收入分配差距逐渐加大

我国不同经济体之间、城市与农村之间金融资源配置的严重不均衡直接限制了民营经济和农村经济的发展，导致社会收入分配差距逐年加大。目前中国社会的贫富差距逐年加大，基尼系数逼近甚至越过警戒线已是不争的事实。国家统计局的数据显示，自 2000 年开始中国的基尼系数已越过 0．4 的警戒线，并逐年上升，2012 年已达到 0．474。[12]如果不及时矫正金融资源配置的严重不均衡，收入分配差距还有进一步发展的可能。可以预见的是，当收入分配差距超过社会能够承受的最高限值时，必将引发社会动荡。

2．金融资源配置的过度不均衡导致民间金融在体制外“疯长”

金融资源配置的过度不均衡，弱势行业、贫困群体、非国有制企业的金融资源需求在正规金融体系中无法得到回应与满足，这迫使他们转向体制外寻找出路，这就为民间金融[13]提供了生存空间，中国的民间金融正是在这样的背景上潜生与滋长起来的。近几年来，虽然有政府的严厉管制，民间金融也星火燎原地发展着，并且渐渐形成与正规金融鼎立之势。“据中央银行温州支行的统计，截至 2011 年 8 月末，温州市参与民间借贷的资本余额大概为 1200 亿元左右，占同期全市贷款余额的 20% 左右。自 2011 年下半年温州金融风波以后，借贷金额下降了 20%，但仍保持在 900 亿元的规模，温州现在贷款余额在 6800 亿元左右。”[14]民间金融的开展一般是以血缘、业缘及地缘等信用关系为基础的，这种自发的、分散的信用活动，缺乏正规的管理和严格的法律约束，不仅容易引发较高的道德风险，还增加了国家对实际货币供应量进行宏观调控的难度，扰乱了国家正常的金融监管秩序，为中国金融的健康发展埋下了极大的隐患。2011 年温州法院民间借贷类案件收案 12044 件，标的近 54 亿元。而 2012 年 1 至 4 月份，温州法院已收民间借贷类案件 6510 件，标的 38．5亿元，民间借贷案同比上升近 89%。[15]

二、金融资源配置不均衡引发的金融法传统价值观反思与重构

（一）金融法传统价值观检视

金融资源配置过度不均衡引发的严重后果，正逐渐逼近公平的底线，拷问着金融法的传统价值观念，迫使人们对于金融法传统价值观进行深刻反思。

传统金融法上，一般将金融法的价值定位为金融安全（Finance Security）[14]与金融效率（Financial efficiency）。人们在一般意义上所指涉的金融安全指货币资金融通的安全和整个金融体系的稳定。“加强金融监管，维护金融业的安全和稳定，是金融业健康发展的重要标志，是金融监管当局的重要目标，是各国或地区金融法一致的价值追求。同时，效率是金融市场发展的灵魂，法律制度要维护和促进金融效率以实现金融增长。规范金融市场交易活动，促进金融创新，积极发挥法律制度对于金融发展的促进作用，实现金融市场资源配置的帕累托最优和金融效益的最大化，也是金融法制的应有之义。”[15]防范金融风险，维护金融安全，提高金融市场运行效率，促进经济较快增长，是各国金融立法的共识。这样的价值目标也得到了中国学术研究和法律文本制定的认可。应该说，上述价值目标设计是建立在充分认识金融市场自由发展带来的诸如金融风险累积、无序竞争、效率低下等弊端基础上的。如果只从市场经济本身出发，上述金融法价值设计是合理的，但如果以金融理论的最新发展与中国金融实践的特殊性进行考量，上述价值目标却暴露出明显的偏颇和缺漏。

从理论上看，仅强调金融安全与金融效率的金融法，只关注了金融的经济属性，而忽略了金融的社会属性。近年来，一些学者认识到，在现代社会金融已经不再仅仅是单纯的符号、服务、中介，而是人类社会一切资财之源，是一种重要的社会资源。它本身具有自身配置的功能，金融资源的开发、管理、配置和使用具有相对的独立性。[16]这种社会资源不应仅为社会中的少部分群体享有，社会中的绝大多数人，包括过去难以到达的更贫困和更偏远地区的群体也应有机会分享金融资源，应有机会得到基本的金融服务。[17]金融的这种资源属性使得金融法的价值选择不应仅考虑效率与安全的平衡，还应关注金融资源配置的优化与金融资源的公平分享。从实践的角度看，上述目标设计存在一个明显的漏弊，缺乏对中国现实的关注，没有充分考虑中国不同于其他国家的特殊国情――城乡间、不同所有制经济体之间金融资源配置的严重失衡，这种国情是中国金融法价值设计绕不开的背景。这种特殊国情要求金融法不仅要解决一般的金融市场失灵问题，还要将视野扩展到中国社会发展与制度变迁的背景下，着力解决中国特有的由于历史与体制原因造成的金融资源配置失衡问题，以发挥金融法制对于社会发展的推动作用。遗憾的是，中国已有的金融法价值目标设计一定程度上脱离了中国的金融实践，已有的“金融安全与金融效率”的二元价值观在矫正金融资源配置失衡问题时束手无策。为了实现金融资源的均衡配置，金融法的传统价值观有必要进行更新和拓展，不仅应定位于安全的维护、效率的促进，还应定位于失衡的匡正与公平的实现。金融资源配置公平是金融法必不可少的价值之一。