蓝寿荣：试析美国金融危机中的政府行政干预

【摘要】金融危机是市场经济发展过程中的一个现象。宪政秩序是美国政府行政行为需要遵循的框架，政府行政干预是解决经济危机的有效手段，金融立法是政府行政干预的行为依据。创新必须要有监管，稳健的金融立法是稳定金融市场、防范金融危机的有效工具。金融立法应考虑效率与安全的平衡，有利于金融的长期发展。不同国家有不同的历史文化传统和现实政治经济情况，会选择不同特色的社会制度和行政运行机制，是一个自然的过程。

【关键词】金融危机；行政干预；宪政秩序；社会制度

从美国次贷危机爆发以来，我国法学界和经济学界的部分学者在看待这一问题时存在三个误区：一是夸大了金融危机对美国的打击程度，认为美国要从此衰弱了；二是夸大了美国经济政策的转变程度，认为美国也要搞国有化了；三是认为美国金融危机是金融衍生工具造成的，从而要加强监管、遏制创新。针对这样一种认识，本文从美国经济社会发展的实际出发，回顾和思考美国金融危机发生及其处理的历程，重点解析其应对金融危机的政府行政干预行为。

一、金融危机是市场经济发展过程中的一个现象

经济危机的发生是社会经济发展过程中的必然现象，不发生经济危机的经济发展模式是不存在的，小的经济危机可以有各种不同类型的表现方式，大的经济危机首先会表现为金融危机，因为金融是经济的核心、经济发展状况的集中体现。

从学理上看，自从产生了货币，就有货币兑换商，后来演变成银行家。银行家为了更好的为社会往来、经济交易服务，创新了金融工具和服务方式，如传统的汇票和信用证、现代的各种衍生工具，使客户感到更方便、更有效率，自然这样的方便和效率是有可能以牺牲安全为代价的，也为金融危机埋下种子，使间歇性的危机发生不可避免。金融创新工具，尤其是衍生金融工具，原是为了客户主要是企业规避风险而创设的，但投资专家的不当使用却放大了其风险，使其演变为社会经济危机。市场上，金融工具设计者、投资银行、投资者，都经常把它用作炒作标的资产的投机工具。尤其是上世纪九十年代以来华尔街投资银行通过金融工程制造出来的各种衍生工具，更复杂、风险更难测算。有经济学研究者认为，金融衍生产品的过度衍生是此次危机出现的根本原因[1]，这种看法有一定的道理，但是不够客观和全面。从表面上看，美国金融危机，是次级贷款本身的缺陷，因为次级贷款的客户收入不稳定，缺乏可靠的信用记录。事实上，从机理上分析，次级贷款资产的风险本来影响有限，但由于投资银行专家不顾一切地攫取利润的过分避险逐利动机，肆无忌惮将有问题的资产证券化，将次级贷款层层打包、过度衍生，在经过复杂的精心的专业打扮后，任何被弃之如敝屣的资产都可能卖出去。由于技术与模型的复杂化，新型金融工具不仅让投资者难以理解，而且设计者唯利是图的贪婪使其不顾大众投资者的利益，隐瞒了其真实的风险收益结构。从早期的垃圾债券，到现在的次贷，在投资银行专家手中，如同被点金之石一样变成黄金。随着经济形势恶化、房价下降、银行利率上升，次级贷款客户的还贷能力下降，违约率迅速增加，使金融衍生产品的关联性、虚拟性等特性走向负面，隐患显现无遗转为危机并波及整个资本市场，终于无奈地扩大了次级贷款危机，最终演化为金融危机。

从美国经济走过的历程来看，经济发展为金融发展奠定基础，金融发展尤其是金融创新反过来推动了经济发展，同时也造成严重的金融危机。第一次世界大战后的二十世纪，美国社会经济发展非常迅速。从1890年到1930年，人口由6300万到达12300万，翻了一倍，随着经济贸易、工业生产的集聚，很多人离开农村进入城市，在1920年城市人口首次超出了农村人口。在这个时期，电器、汽车、收音机、电影日新月异，相应的还诞生了商业广告、《时代》周刊和《纽约人》等文化产品和消费者信贷等经济模式、妇女选举权等精神产品。科技进步、技术发明、经济发展，给社会带来了前所未有的繁荣，同时在连续发展一段时期后，社会经济需要作自身的调整，以消化积累的问题，建立新的社会运行模式。美国的金融业首先发难，1929年10月29日，道琼斯指数当天暴跌12.8%，引起持续的金融恐慌。在接下来的几年，金融风暴成了华尔街的家常便饭。到1930年底，有26355家企业破产，GDP下降了一半。从1931年到1941年，失业率在相当的时间内都维持在25%的水平，而且从来没有下跌到14% 以下，十年的平均失业率为17.1%[2]。从1933年开始的"新政"，稳定住了金融灾难，进入大萧条。第二次世界大战和后来美国一系列的经济、贸易、金融、福利措施，使美国重新走上经济发展的轨道。经过半个世纪的发展，伴随着金融创新，以2007年的次贷危机为标志，又一次进入了调整。看来，这样的金融危机、经济调整有其必然性，是在经济长期发展后的一种必要的自我调整。

经济发展需要金融发展，金融发展需要金融创新。创新是金融的核心要义，没有创新就没有金融发展，金融的每一次变革和发展都是以创新为动力的。为什么金融创新一直有强大的推动力呢？因为金融创新可以弥补市场的不完整，进一步满足市场需求，包括融资和流动性需求；可以降低交易成本，包括技术进步促成的创新；可以规避税收和管制、分散风险。为什么客观上有金融创新的社会需求呢？因为金融创新促进了市场效率和机构收益，于人于己均有利。事实上，金融创新直接推动了全球经济的发展，从单个国家来说，金融创新也从一个侧面反映出一个国家综合国力的强弱。经济发展、金融发展无止境，金融创新也不会停止，金融危机的发生也就不可避免。

二、宪政秩序是美国政府行政行为的行动框架

美国的金融危机，是美国式自由经济发展中的一次破坏性地震，但绝不是社会发展走到了尽头。从过去的经验来看，美国社会经济危机的解决，是在其自身社会固有的政治方式中进行的，这种方式的体现可以有多种方式，但都没有离开宪法议定的框架和路线，维护和完善着美国式的法治秩序和自由市场经济基础。

在前几年美国次贷危机爆发后，有人预言，美国自由市场经济不行了，也得政府来救市了，美国也走国有化道路了，美国式资本主义要为另外的制度让路了。这样说，未免是太乐观了。至少从目前来看，美国的科学技术和人力资本还是遥遥领先；金融业、电影、娱乐服务业等引领全球，产值很大；高科技企业，尤其是军事工业未见衰败；社会政治、经济秩序、移民政策吸引了全世界各行各业的优秀人才，在可预见的将来，美国还不会自动离开经济强国之列。从美国1929年经济危机及其后的发展过程来看，美国经济还是具有走出危机的能力。

当时的经济危机是资本主义世界从来没有经历过的，美国胡佛总统虽励精图治也徒唤奈何，因为他根深蒂固的思想是自由经济，他也看到了证券的销售缺少一部联邦的法规，但他始终认为联邦政府对证券交易所的控制是不合宪法的，制定一部联邦的证券法规是否合法也是有很大疑问的[3]。1932年竞选总统，富兰克林・罗斯福在竞选演说中表达了他对复兴国家经济的决心，提出通过政府干预经济的“新政”计划，使怀抱各种不同政见的人都成为他的同盟者，以压倒多数选票获胜。当罗斯福于1933年3月就职时，美国正位于历史上大萧条的谷底，有四分之一的劳动人口失业，随着农产品价格下降60％，农民生活处于水深火热中，工业生产下降了自1929年以来的一半以上，有200万人无家可归。时至3月4日晚间为止，48州中的32州以及哥伦比亚特区当地银行都已关闭。纽约联邦储备银行无法在5日开门，因为巨额国库存款已被几天前恐慌的客户挤兑一空。[4]

富兰克林・罗斯福就任美国总统后，面对美国大多数银行纷纷倒闭，工业生产水平下降了一半多，到处都是失业人，农民极为贫困，开始采取了美国历史上最强硬的经济行政手段实施新政。新政从整顿银行开始，罗斯福在就职的第三天下令所有银行停业整顿。[5]3月9日，国会通过《紧急银行法令》，该法宣布停止兑换黄金和出口黄金，授权联邦银行增发钞票以解决货币饥荒，并改造联邦储备银行以加强国家对银行的管理和控制。该法的实施使银行与金融秩序恢复了正常，人们恢复了对银行的信心。从这天开始到6月16日，罗斯福向国会提出一个接一个拯救民众、管制经济的法案，轻易获得通过，如《农业调整法》和《国家工业复兴法》等。其中国会于6月16日通过的《国家产业复兴法案》最重要，要求企业遵守社会公平竞争的规则，订出各企业生产的规模、价格、销售范围，给工人们订出最低工资和最高工时的规定，由国家举办公共工程以增加就业机会，提高社会购买力。根据这一法案，成立了“国家复兴管理局”，在政府指导下由雇主、雇员和消费者共同“监督”和“调节”生产。然而实施不到两年，被联邦最高法院喊停。1935年5月27日，联邦最高法院大法官们在谢克特家禽公司诉合众国案中，以九比零的投票结果宣判，该法违宪。原告是纽约的家禽销售商，他从市政管理委员会那里买进家禽，运往布鲁克林的屠宰场。联邦行政机关裁定，这家工厂违反了《家禽规则》所规定的工资和工时限制，这家工厂对此不服，提出起诉，认为联邦政府无权管理这样的事务。最高法院首席大法官休斯起草的裁决理由书驳斥了联邦行政机关的理由，指出“要恢复经济，联邦政府必须以宪法授权的方式作出努力”，而《国家产业复兴法案》授予行政部门的权力超出宪法规定的范围，因而是违宪的[6]。同理，《农业调整法》也被宣告违宪，在1938年通过了新的《农业调整法》。

美国宪法作为世界上第一部成文宪法，是美国社会发展中的最大制度创新。它所创设的一整套政治制度和原则，成为美国政治生活的基本准则，并成为世界上许多国家制定宪法的范例和模本。美国宪法精神主要体现为法律至上，宪法是全国最高法律，当然，国会可以随时修改宪法，只是必须遵循一定的法定程序；政府制衡，行政、立法、司法三权分立且相互制衡，以防止任何部门的权力过于集中；联邦分权，尊重各州自治范围与能力，并防止联邦政府的权力过于强大而影响人民权益；代表而非代理，代表不仅需权衡国家整体利益，更重要是反映地区选民的意见。在美国宪法中，只是阐明了人民的权利，而对人民的责任和义务却一字未提。

美国政府应该在宪法规定的范围和方式下活动，美国总统，在国内的政治体系中也没有左右一切的权力。总统是三军统帅，但国会控制财政，包括军费，只有国会才有权正式对外宣战。一项决议，需要国会过半数投票通过，由总统签署，政府才可以实行。总统否决后，国会再讨论投票，必须2/3大多数票通过，才能迫使总统执行。总统在其职责范围内开展工作，要出尽九牛二虎之力向国会游说，威迫利诱、陈明利弊，或者直接争取民众的支持，才能推动他的政策。总统必须要跟很多人商量，然后由国会里跟他观点一致的某一派议员提出一个议案，经过很多辩论很多讨论，之后议员们投票通过以后成为一个法律然后加以执行。由于有了宪法及其精神，即使有些个别大权在握的领导人个性突出秉性再强，也不会对整个社会造成很大的影响。美国一切运作都以美国宪法为本，而宪法的最终诠释权是在联邦最高法院，所以在三权当中似乎司法权力最大。可是，联邦最高法院终身制法官由总统提名，由国会任命，而经费全部来自国会，所以也受国会和总统的制衡。

由此可见，解析美国，美国宪法是一个很好的视角。美国的宪法，简短而又简洁，经过最高法院大法官的演绎和诠释，内容丰富丰满，历时二百多年而依然鲜活如初、充满活力。要知道，这二百多年，美国国内面貌、社会结构、人口构成和国际地位发生了翻天覆地的变化。