官松：论美国对华“双反”措施中的双重救济问题

【摘要】2011年3月，WTO争端解决机构发布并通过了上诉机构裁决报告，推翻了专家组在双重救济问题上的意见，认定美国商务部对中国出口产品同时征收反倾销和反补贴税的做法造成了双重救济，与其所承担的义务不符。在裁决报告中，上诉机构指出了确定反补贴税“适当金额”所应考虑的有关因素，这为今后各国的反补贴措施实践提供了更为清晰的行为准则。双重救济问题产生的直接原因是运用非市场经济方法计算倾销幅度，根本原因是WTO协议条文间的冲突。上诉机构有关双重救济问题的裁决澄清了可能存在的疑惑，维护了公平正义，为今后协调一致解释WTO条文和各国权利义务起了重要的指引作用，指明了WTO司法实践的前进方向。

【关键词】反倾销；反补贴；双重救济

引言

自2006年起，美国改变了对非市场经济国家的反补贴政策，开始对中国出口的产品发起反倾销反补贴合并调查。截至2011年3月31日，美国已对中国出口产品发起了26起反倾销反补贴合并调查。在已经结案的24起案件中，21起案件调查结果为同时征收反倾销和反补贴税。对非市场经济国家特别是中国出口的产品发起反倾销调查和反补贴合并调查，已经成为美国商务部的通常做法。由于计算方法的原因，美国商务部的做法造成了双重救济。针对这一情况，中国政府在多个层面对美国的做法提出了抗议和交涉，并于2008年12月要求WTO争端解决机构裁定该争议。2011年3月，WTO争端解决机构通过了上诉机构报告，认定美国商务部对中国出口产品同时征收反倾销和反补贴税的做法违法。至此，有关双重救济的争论终于告一段落。

一、美国反倾销和反补贴措施案[1]简介

2007年间，美国商务部接连发布四起裁定，对中国出口的标准钢管、矩形钢管、复合编织袋和非公路轮胎同时征收反倾销和反补贴税。2008年9月19日，中国政府要求与美国就其采取的这四项反倾销和反补贴措施进行磋商。2009年1月20日，争端解决机构应中国请求设立了专家组。2010年10月22日，WTO专家组散发报告，对有关争议进行了裁定，认为中国未能证明在四起“双反”案件中，美国同时征收反倾销和反补贴税违反了有关义务。2010年12月I日，中国对专家组裁决提出上诉。2011年3月11日，WTO上诉机构发布报告，推翻了专家组在双重救济问题上的意见，认定美国商务部对中国出口产品同时征收反倾销和反补贴税的做法与其所承担的义务不符。2011年3月25日，该报告在WTO争端解决机构获得通过。

中国在专家组评审程序中诉称：第一，美国商务部对中国出口产品同时征收反倾销和反补贴税，与《补贴与反补贴措施协定》（以下简称《反补贴协定》）第10条、第19. 3条、第19.4条、第32. 1条和GATT1994第6条的规定不符，第二，美国未在立法中规定，为了避免双重救济，商务部有权对反补贴税计算方法进行调整，因此与《反补贴协定》第10条、第19. 3条、第19.4条、第32. 1条和GATT1994第6条的规定不符；第三，美国商务部在裁定这四起“双反”案件时，未能对来自中国的进口产品提供其他成员国同类产品所享受的免予双重救济的待遇，因此与GATT1994第1. 1条最惠国待遇的有关规定不符。

专家组经过审理认为：第一，中国诉称美国未授权商务部采取必要调整措施，存在立法缺失的争议不属于专家组的职权范围；第二，中国未能证明美国同时征收反倾销和反补贴税违反了《反补贴协定》第10条、第19. 3条、第19.4条、第32. 1条和GATT1994第6. 3条。上诉机构裁决报告支持了中方的主张，认为美国商务部对中国产品在基于非市场经济方法采取反倾销措施的同时采取反补贴措施，存在双重救济的情形，进而导致对来自中国的产品不当征收反补贴税，违反了WTO规则。

二、WTO上诉机构的裁决意见

（一）认可专家组对双重救济问题的理解

专家组认为，针对非市场经济国家同时征收反倾销和反补贴税很有可能造成补贴的两次救济，因为所得到的倾销幅度不仅体现了被调查生产商在出口国和进口国之间的价格歧视，也反映了包括补贴在内影响补贴提供国生产商制造成本的经济扭曲。根据专家组的理解，计算出的倾销幅度包含了倾销额和补贴额，征收的反倾销税对倾销和补贴都予以了救济。专家组指出，美国商务部在一些官方文件中也承认双重救济的可能性，[2]美国没有理由否认双重救济的存在。上诉机构对专家组报告中双重救济问题产生的阐述表示认可。

（二）对《反补贴协定》第19.3条中“适当金额”进行了阐释

《反补贴协定》第19. 3条规定：“如对任何产品征收反补贴税，则应对已被认定接受补贴和造成损害的所有来源的此种进口产品根据每一案件的情况在非歧视基础上收取适当金额的反补贴税，来自已经放弃任何所涉补贴或根据本协定的条款提出的承诺已被接受的来源的进口产品除外。”专家组认为，从字面含义来看，《反补贴协定》第19. 3条规定成员国调查机关应基于非歧视原则，在个案中收取“适当金额”的反补贴税。EC-Salmon （Norway）案涉及对《反倾销协定》第9.2条[3]中反倾销税“适当金额”的理解，中国引用该案来说明“适当金额”的涵义。除了规定的内容是针对反倾销税外，《反倾销协定》第9.2条的措辞与《反补贴协定》第19.3条基本一致。根据该案专家组的意见，“适当金额”应根据反倾销税的宗旨和目的予以确定，征收的反倾销税应等于倾销幅度。本案专家组认为，根据EC-Salmon （Norway）案的裁决理由仅可以推断，反补贴税的适当金额是指不超过认定的补贴额。尽管同时征收反倾销和反补贴税可能造成重复计算，但是这并不意味着可以用反倾销税去抵消反补贴税，两者性质上完全不同。因此，专家组裁定，征收反倾销税对反补贴税金额适当与否并无影响，美国做法并未违反《反补贴协定》第19. 3条。

上诉机构推翻了专家组的意见，认为《反补贴协定》第19.3条包含了两个要素：一是要求调查机关在个案中征收适当金额的反补贴税，二是要求对所有来源的进口产品在非歧视基础上征收反补贴税，除非进口产品已经放弃任何所涉补贴，或根据《反补贴协定》的条款提出的承诺已被接受。上诉机构认为，“适当”含有“合适”、“恰当”之义，但何为“适当”并非独立或者绝对的标准，需要参考其他因素予以确定。《反补贴协定》第19.3条中“每一个案件”的字眼也印证了何为“适当”需要根据案件的具体情况予以确定。根据上诉机构裁决意见，确定“适当金额”应从以下几个方面加以考虑：

1.需要考虑《反补贴协定》的宗旨和目标

WTO上诉机构在巴西飞机案和加拿大飞机案中指出，《反补贴协定》的宗旨和目的是对政府扭曲国际贸易的补贴制定多边规则。[4]WTO上诉机构在US-Carbon Steel案和US-Softwood Lumber IV案中也指出，《反补贴协定》第五部分旨在平衡成员国拥有的征收反补贴税的权利和义务，承认成员国有限制性使用这些措施的权利。由此可见，根据WTO上诉机构的司法实践，可以将《反补贴协定》的宗旨和目的归纳为规制政府在国际贸易中的补贴行为，并允许成员国在一定条件下采取反补贴措施，从而达到矫正贸易扭曲的作用。由于运用非市场经济方法计算出的反倾销税已经抵消了补贴额，再一次全额征收反补贴税会造成抵消的补贴额超过了实际存在的补贴额。这种救济方法导致征收反补贴税的行为偏离了矫正贸易扭曲作用这一目标，不具有适当性。

2.需要参考《反补贴协定》其他条款

首先，《反补贴协定》第19条的有关规定为确定“适当金额”提供了参考。《反补贴协定》第19.4条规定征收的反补贴税不得超过认定存在的补贴额，这对征收反补贴税划定了上限，但不能仅凭此认定金额的适当性。《反补贴协定》第19. 2条鼓励调查机关将反补贴税额与拟消除的国内产业损害相联系。该条规定，征收反补贴税金额是否等于或小于补贴的全部金额的决定，均由进口成员的主管机关做出，但是若反补贴税小于补贴的全部金额即足以消除对国内产业的损害，则该反补贴税是令人满意的。

其次，根据《反补贴协定》的有关规定，反补贴税和损害之间的关系不仅体现在认定因果关系时，还体现在其他方面。比如，《反补贴协定》第19. 3条就把反补贴税与损害联系在一起。该条规定：“征收反补贴税应对已被认定接受补贴和造成损害的……此种进口产品……收取适当金额的反补贴税。”《反补贴协定》第19. 1条允许对“正在造成损害的”补贴进口产品征收反补贴税。“正在造成损害”等字眼表明，损害是征收反补贴税的持续前提。这个观点也得到了《反补贴协定》第21. 1条规定的确认。该条规定：“反补贴税应仅在抵消造成损害的补贴所必需的时间和限度内实施。”由此可见，确定适当金额的反补贴税应该考虑损害。

再次，《反补贴协定》第10条对解释“适当金额”提供了有意义的参考。该条规定：“各成员应采取所有必要步骤以保证对任何成员领土的任何产品进口至另一成员领土征收反补贴税符合GATT1994第6条的规定和本协定的规定。反补贴税仅可根据依照本协定和《农业协定》的规定发起和进行的调查征收。”《反补贴协定》第10条及其注脚表明，成员国针对特定补贴的影响仅可采取一种形式的补救，或为征收反补贴税，或为发起有关反制措施。成员国不能对一种补贴实施双重救济。此外，上诉机构认为，《反补贴协定》第32. 1条确认了成员国依据GATT1994的有关条款针对补贴行为采取行动的权利，但作出了一定的限制。

综上，上诉机构认为，《反补贴协定》第10条、19. 1条、19. 2条、19.4条、21. 1条和32. 1条均为解释第19. 3条提供了参考，不能片面地确定金额的适当性。

3.需要考虑反倾销和反补贴税的合并效果

尽管《反补贴协定》第19. 3条和第19.4条规定仅针对征收反补贴税的情形，但不能认为这两款规定与同时征收反倾销税完全无关。上诉机构指出，专家组将反倾销和反补贴税完全分隔开的做法很难与“解释WTO规定应该以协调、一致的方式对所有规定进行释义”这个基本原则相适应。反倾销和反补贴税虽然在法律上是不同的措施，但是救济的形式和效果却是一样的。对于出口商而言，这两种税均增加了边境税。在针对非市场经济国家同时征收反倾销和反补贴税时，如果将所征收的两种税相加，其总额极有可能超过实际的倾销幅度和补贴额之和。

4.需要正确理解GATT1994第6. 5条的规定

GATT1994第6. 5条规定：“在任何缔约方领土的产品进口至任何其他缔约方领土时，不得同时征收反倾销和反补贴税以补偿倾销或出口补贴所造成的相同情况。”专家组认为，既然GATT1994第6.5条仅针对出口补贴的双重救济做了规定，而《反补贴协定》第19. 3条和第19.4条对于国内补贴的双重救济问题并未作规定，因此可以推定《反补贴协定》第19. 3条和第19. 4条并不禁止国内补贴的双重救济。上诉机构推翻了这种观点，认为尽管有些情形下规定的缺失具有其含义，并且在不同情形中的规定缺失具有不同的含义，但是缺失本身不一定具有决定性意义，专家组以GATT1994第6. 5条作为依据，证明《反补贴协定》第19. 3条、第19.4条不是解决双重救济的依据，是不恰当的。GATT1994第6. 5条仅规定出口补贴是有其内在逻辑的，原因在于，出口补贴会导致产品出口价格相应地减少，