郑尚元：我国社会保险制度历史回眸与法制形成之展望

【摘要】我国的社会保险制度可追溯至建国初期的劳动保险制度。在当时艰苦卓绝的背景下，仍有劳动保险制度的严谨性、逻辑性、可操作性、乃至脱法运行，其均对后来的社会保险制度重建产生了深远的影响，殊值称道。八九十年代以来，随着企业市场化的深化与劳动者风险的裸露，各个险种的社会保险开始单兵突进，失业、工伤、养老、医疗、以及生育均有不同程度的立法与实践，社会保险法的出台更多在于宣示与昭示社会保险的法制化，与社会保险法典尚有很大距离。今后如何展开、落实社会保险法制将是一个宏大的百年工程，需要分清缓急轻重、渐次展开，而绝非一“典”而成、一蹴而就。

【关键词】劳工保险条例；企业市场化；社会保险法；立法进路

一、建国初期劳工保险制度之形成及对后世影响

“新中国成立后，劳动部与中华全国总工会组成了《劳保条例》起草委员会，根据1949年9月中国人民政治协商会议制定的《共同纲领》中第23条‘逐步实行劳动保险制度’的规定起草《劳保条例》（草案）”。[1]政务院于1951年2月26日公布《中华人民共和国劳动保险条例》（以下简称《劳动保险条例》）。该《条例》是新中国第一部社会保险领域的行政法规，也是影响后世深远的社会保险类法律制度，尽管其属于仅适用“劳工”的社会保险制度，但其合理的内涵，理性的设计仍值得称道。

（一）《劳动保险条例》的体例与劳动保险制度的实施

《劳动保险条例》分七章，三十二条，主要内容如下：第一章总则系关于立法目的、适用范围等方面内容的规定。第二章劳动保险金的征集与保管。第三章各项劳动保险待遇的规定。第四章享受优异劳动保险待遇的规定。第五章劳动保险金的支配。第六章劳动保险事业的执行与监督。1953年1月26日劳动部《中华人民共和国劳动保险条例实施细则修正案》，对于劳动保险制度的实施与制度落地起到了极大的推动作用。该《实施细则修正案》共18章79条，对实施范围、工资总额、劳动保险待遇计算标准、因工负伤、残废、死亡待遇、疾病、非因工负伤、非因工负伤残废待遇、死亡待遇、养老待遇、生育待遇、优异劳动保险待遇、劳动保险各项费用申请和支付手续、劳动保险金保管收支、劳动保险业务的监督检查等实践“操作”性问题进行了详细规定。[2]“与《劳动保险条例》相比，修订后的条例和实施细则草案把实施范围扩大到一半工厂、厂矿和交通事业的基本建设单位、国营建筑公司；同时提高了部分劳动保险项目的待遇水平。”[3]建国初期形成的劳动保险制度以《劳动保险条例》和《实施细则修正案》为制度依托，制度运行总体上平稳而有序。

（二）劳动保险制度评价及对后世影响

建国初期的劳动保险制度对于后世产生了深远影响，对于上世纪90年代以来的中国社会保险制度重建，尤其是对于中国社会保险法制化的冀许，回望与远眺都是必不可少的课程：

1．制度的严谨性、逻辑性值得称道。众所周知，新中国初建，百废待兴，对于决策层，万事缠身，然而，在内政外交、经济建设与军事斗争同时进行的过程中，《劳动保险条例》的颁布，不仅是简简单单地谓之“保护劳动者权益”的问题，而是设计、创制一种对抗职业风险、抵御经营风险的社会保险机制。及至今日，我们看不出当年《劳动保险条例》条文的破绽，更难寻找其中错误的逻辑。对于建国初期的财力而言，能够达到如此“社会保障”水平已属相当不易。在相对较低水平的基础上，寻找制度运行的基础与运行秩序的逻辑，乃是考验制度是否理性的关键，这一点，《劳动保险条例》是永远值得信赖的。[4]

2．制度具有实践上的操作性。法律的生命在于实践。劳动保险制度的实施对于稚嫩的新中国而言尤其不易，没有那么多的“财政投入”，劳动保险基金照样累积，没有财政支持，保险机制照常运作。可能也没有那么多的保险计算人才，但是工资总额的3％足以维持劳动保险制度运转。今日的人们或许会质疑上述是否真实，答案告诉人们，不止是制度运行的真实，还有制度形成的规则具有可操作性或制度制定者原本就是使这样的制度能够落地的思维，使这一切成为真实。比如，劳动保险金缴存的基数是“工资总额”，如何判断、操作“工资总额”？《劳动保险条例实施细则修正案》第二章作出了明确的规定。李立三先生领导的第一届人民政府劳动部的官员们在60年前就意识到“费基”的严肃与科学，时间推移至21世纪，社会保险制度中常被人提及的“工资总额”，谁能保证它的“真实”？《劳动保险条例实施细则修正案》足足用了十八章的规定推动劳动保险制度的实施，循着“照章办事”的路径，在国营和私营两种所有制性质并存的建国初期，人们亦未找到当年“规避”《劳动保险条例》的痕迹，原因至为复杂，但有一点可以肯定：当年制度的制定者是为制度的操作而定的制度。

3．制度的脱法运行。《劳动保险条例》是以政务院行政法规的形式出现的，《劳动保险条例实施细则修正案》是以部门规章的形式出现的，以今天法学理论中所探讨的法律渊源角度，上述法规和规章显然属于正宗的法律制度的范畴。但是，仔细分析之后，可能会有这样的发现，即，建国初期建立的劳动保险制度并非完整意义上的法律制度。有以下几点值得注意：第一，劳动保险制度中虽然包含了一定程度的申诉制度，但是，劳动者并无真正意义上的法律救济程序，也就是说，当事人既无仲裁救济，也无行政复议和行政诉讼可言，当然更无真正意义上的社会法上之诉讼。可以这样说，没有程序救济的通道，便没有相应的“官司”，从这一角度而言，劳动保险制度的脱法性是客观存在的；第二，从工人和职员的法律意识角度而言，旧中国没有真正意义上的社会保险制度，对于该领域的不满或纠纷多数都依赖政府，而不是寻求法律；第三，新中国成立后，颁布的形式上的法律很少，只有婚姻法、土地法、工会法，以及1954年颁布的宪法等少数法律，民法、刑法、诉讼法等基本法律在现实生活中被相关政策所替代，人们很少将制度与法律联系在一起。因此，可以断言，几乎很少存在劳工保险领域的法律意识。

二、改革开放至上世纪90年代：劳动者风险遮蔽缺失的历史回眸

（一）企业市场化与劳动者风险裸露

1984年10月20日，《中共中央关于经济体制改革的决定》发布标志着经济体制改革的全面展开，由此引发企业制度的剧烈变迁。“1986年，在国家规定工资总额和政策的范围内，把企业内部职工的工资、奖金分配权交给企业，由企业自主决定分配形式和办法，并降低奖金税率。”[5]尤其是1986年《国营企业实行劳动合同制暂行规定》的颁布，促进了劳动者的合理流动，促进劳动力管理的社会化[6]，职工逐渐成为市场人和社会人。“……随着企业改革的深化，企业成为自主经营、自负盈亏的经济组织，‘企业自保’就会造成新老企业间社会保障负担的畸轻畸重，亏损企业无法保证职工的基本社会保障待遇。至今许多困难企业的职工报销不了医药费，在差额拨付养老金的企业拖欠养老金，还有企业自保的弊端没有解决。”[7]企业劳动人事制度改革将员工逐步推向市场，而市场保障的机制尚未构建。从20世纪80年代开始至90年代初期，仅仅构建了失业保险一项制度。换言之，在20世纪90年代前的一段时间，企业破产、倒闭、被民企及外企收购之后，企业员工下岗失业，养老金断炊、医疗无待遇、工伤无人管等现象并非个案。毋庸置疑，与经济发展“摸着石头过河”之改革路径相比，社会改革显得被动和盲目，职业群体随着企业市场化改革进程推演并无社会安全网遮蔽，至少在上世纪八九十年代的一定时期内，产业工人之职业风险裸露是不争的事实！

（二）社会保险制度的起步―失业保险的三变其脸与社会保险制度的单兵突进

企业市场化改革进程中，企业用人自主权扩大，改革者的本能意识是职工有可能“失业”，尽管当时社会环境还不允许“失业”的提法。[8]因此，中国新时期恢复的劳动保险制度是从失业保险制度构建起步的。该领域社会保险制度的构建体现在国务院行政法规的三变其脸！

1. 1986年《国营企业待业保险暂行规定》的出台。1986年7月12日，国务院于同日内一举发布《国营企业实行劳动合同制暂行规定》、《国营企业招用工人暂行规定》、《国营企业辞退违纪职工暂行规定》和《国营企业职工待业保险暂行规定》四个国务院行政法规，是否空前无从考证，但实有可能成为绝后之举。

《待业保险暂行规定》第1条规定：“为适应制度改革的需要，促进劳动力合理流动，保障国营企业（以下简称企业）职工在待业期间的基本生活需要，特制定本规定。”计划经济体制下，职工吃企业“大锅饭”和企业吃国家财政的“大锅饭”现象使职工几乎不存在职业风险，改革之后最大的风险莫过于“失业”。因此，社会保险制度的构建起步于失业保险领域，与西方市场经济国家先疾病（健康）保险、职业伤害保险、老年和残疾保险，最后才是失业保险的路径大不相同。该《暂行规定》包括总则、职工待业保险基金的筹集和管理、职工待业保险基金的使用、管理机构、附则等五章共16条。

2. 1993年《国有企业职工待业保险规定》的颁布。1992年社会主义市场经济体制确立，政府直接经营企业退出历史舞台，“国营”亦被“国有”所替代；同时，随着时间的推移，《职工待业保险暂行规定》在“暂行”7年之后，亦发现其中需要修正的地方。“?1993年，国务院对《暂行规定》中的待遇水平、保险对象、待业保险基金的筹集、管理和使用做了修订，重新颁布《国有企业职工待业保险规定》。”[8]然而该《规定》自身的缺陷决定了其短暂的命运：其一、规定仅为国有企业而设，其社会公正、公平观念的缺失暴露无遗；其二、虽然摆脱了“暂行”，但将其他所有制企业职工抛在社会保险制度之外的社会保险岂能长久？其三、该规定仍在袭用“待业”语境，仍未接受“失业”概念。事实上，该《规定》颁布的第二年，即1994年《劳动法》颁布后，“失业保险”概念毅然人法，标志着没有来得及实施的《国有企业待业保险规定》实际上已失去效力，《失业保险条例》的制定纳入了议事日程。

3.《失业保险条例》的颁布。1998年12月26日《失业保险条例》获得通过。轰轰烈烈的“下岗分流、减员增效”运动造就了无数下岗失业者，《失业保险条例》的出台可谓生逢其时。该《条例》第2条规定：“城镇企业事业单位、城镇企业事业单位职工依照本条例的规定，缴纳失业保险费。城镇企业事业单位失业人员依照本条例的规定，享受失业保险待遇。本条所称城镇企业，是指国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业以及其他城镇企业。”可见，该《条例》的规定从一个极端跳至另一个极端，它不仅将所有企业涵盖其中，[10]而且突破了“劳动保险”范畴，将非劳工领域之事业单位及其工作人员一并纳入失业保险制度，且未进行任何区分和甄别，实属“首创”。现实中，我国事业单位改革至今仍在起步阶段，试问：事业单位所缴纳的失业保险费用之何处？尽管失业保险较之其他社会保险项目立法最早，基金累积最早，但是，基金沉淀最厚，基金支付不畅、法制化程度很低却是不争的事实。

（三）社会保险的综合改革与试点

在失业保险制度构建的同时，其他领域的社会保险制度亦在探索和建立的进程中。尤其是养老保险制度的构建与失业保险制度的构建同步，《国营企业实行劳动合同制暂行规定》第五章专章规定了“退休养老期间的待遇”，对劳动合同制工人开始实行社会保险制度并筹集“养老基金”。养老保险制度曾经历过劳动行政部门管理的养老保险制度和行业养老保险自立并行的年代，