肖竹：群体性劳动争议应对中的政府角色

【摘要】群体性劳动争议是群体性个人争议和集体争议的集合，我国目前主要表现为群体性个人争议，但集体争议会随着集体劳动关系的成熟而日益增多，并迫切需要制度跟进。“国家统合”或“协约自治”是集体劳动关系制度选择的基点，对二者的权衡也决定了政府在应对群体性劳动争议中的角色选择与行为方式，并对争议预防、集体谈判的进入与进行、集体争议及产业行动的处理提出了相应的制度要求。

【关键字】群体性劳动争议；协约自治；国家统合；政府角色

在市场经济条件下，集体劳动关系是劳动关系系统中核心的劳动关系构成形态。[1]2008年以来，我国劳动法律体系得以飞跃性的发展，但进步的重点主要集中在个别劳动关系及其劳动争议处理方面，集体劳动关系立法仍然付之阙如，而现实中群体性劳动事件频发，却又缺乏制度性的规范和处理途径。劳动法制构建的一个根本性问题即是政府的角色问题，它关涉到劳动关系的模式选择，也决定了具体制度的设计理念。本文即以群体性劳动争议为研究核心，探讨政府在应对此类事件时的角色和作用，并对未来的制度构建提出一些思考。

一、群体性劳动争议的界定及处理现状

近几年来，我国大规模群体性劳动争议频发，但成文法和学界并没有对集体性或群体性劳动争议做出规定、形成共识。从学理上说，劳动争议按争议内容划分，可分为权利争议和利益争议；按争议当事人是个人还是团体划分，可分为个人争议和集体争议。不同争议类型需要不同的处理程序：个别争议及权利争议依赖于司法制度，而集体争议或利益争议则注重非诉讼机制，并强调劳资双方自治和力量平衡，以谈判协商、调解机制为主。这也是市场经济国家的通行做法。

在我国，立法上没有权利争议和利益争议的区分，但从内容上判断，《劳动争议调解仲裁法》以权利争议为调整对象，《劳动法》第84条也将履行集体合同而发生的争议归入“权利争议”的范畴；因“签订集体合同发生的争议”暨“集体协商争议”则属于“利益争议”。而学界对于“集体争议”的概念界定则比较混乱，存在争议人数、争议当事人的团体性或争议内容的团体性等多种标准，而司法实践中的“集体劳动争议”则仅以争议人数为标准（发生劳动争议的劳动者一方在十人以上，并有共同请求的），其争议内容仍然是权利性的，因此这只是一种具有集体外观的、群体化的个人劳动争议，笔者认为可以称之为“群体性个人争议”，而单个劳动者提出的权利争议则可称之为“个体性个人争议”，二者均属于个人争议的范畴。同时，在我国官方文件中还存在“劳动保障群体性事件”，[2]以及“群体性劳动纠纷”、“突发性群体劳动事件”[3]等说法，从内涵上分析，所谓群体性劳动纠纷（事件）是群体性劳动争议的外延与后果，表现为罢工、上访、游行、示威等，“群体性”主要呈现出争议所涉劳动者人数众多的特点，但争议内容可能是个人争议的群体化集合，即群体性个人争议，也可能是涉及集体合同的集体争议。

根据上述界定和分析，可以对劳动争议做如下划分与归类：

（图略）

图1：劳动争议分析图

集体争议和群体性个人争议这两类不同的群体性劳动争议，存在不同的争议形成路径。现实中，基于集体争议的群体性劳动争议由于我国集体合同制度的不完善及形式化等问题很少发生，但一定会随着我国集体劳动关系的日益成熟而产生与增长，因此需要在制度设计上未雨绸缪。而个人争议集合性质的群体性争议则时有发生，并在处理程序上适用《劳动争议调解仲裁法》，实践中，虽然争议所涉劳动者众多并有诉讼请求相同的特点，但该法及《民事诉讼法》中规定的代表人诉讼制度却很少被采用，而是选择“单独立案、并案处理或者单独立案、分案处理”，这种仲裁或者诉讼“原子化”的做法耗时、耗力，并使本来处于弱势地位的劳动者变得愈加弱势，“究其原因，主要是有关部门基于群体性纠纷解决的政治敏感性和审理复杂性等因素而进行的人为限制”。[4]

为了对政府在应对群体性劳动争议中的角色进行全景式的探讨，本文将“应对”过程界定为争议发生前至产业行动发生后。争议发生前，政府的作用体现在对争议的预防，包括推动劳资双方进行集体“协商”，或者说实现真实的集体“谈判”的努力。因为如果能够通过良性有效的集体协商协调矛盾、形成双方认可的劳动条件，那么群体性劳动争议将会大幅避免。而争议发生后，则涉及争议处理机制的设计及其中的政府角色问题，以及政府应当如何认识和对待产业行动。

二、政府在集体劳动关系中的角色与作用――国家统合或协约自治

探讨群体性劳动争议应对中的政府角色问题，需要以政府在整体劳动关系中的角色为前提。市场经济国家处理劳动关系的制度模式大致分为多元放任、自治（包括劳资抗衡和劳资制衡）、统合（包括国家统合、社会统合和经营者统合）和斗争四种模式。[5]而在集体劳动关系中，则以协约自治模式与国家统合模式为典型，前者以团体协约为核心形成劳动条件，后者则是以政府制定的劳动基准作为劳动条件的内容。对此，有学者认为“大部分产业发达国家都留下相当大的空间让劳资双方发挥社会伙伴功能，以团体协约形成劳动条件，只有落后国家才会采取或维持高度的国家统合模式，以国家之公权力直接介入劳资事务，以具有公法性质之劳动基准法，排挤劳资双方以团体协约形成劳动条件之机能。”[6]我国劳动法学界对于政府在劳动关系中的作用特别是干预程度，有两种代表性的观点，这集中体现于《劳动合同法》是“单保护”还是“双保护”的争论，以及由此引发的对政府角色问题的不同看法。而富士康、本田事件的出现，更将这种讨论引向深入：如果说我国劳动关系已经进入“由个别向集体的转变时期”，[7]那么在集体劳动关系的调整体制上“到底是强化政府，建立国家高度管制的体制？还是强化社会，使劳动关系当事人借助各种社会的多元力量，自主争取权利，实现综合平衡？”[8]

劳资力量对比的失衡，是劳动法产生与发展的根本社会背景，对此如何纠正，各个国家选择了不同的处理模式，并体现不同的国家统合或协约自治倾向。《劳动合同法》通过对劳动者的倾斜性保护，努力实现劳资双方在个别性谈判时的力量平衡，从而形成有利于劳动者的劳动条件约定，并通过许多强制性规定使得《劳动合同法》本身在某种程度上扮演着法定劳动标准的角色，其实质是对劳资个别性协约自由的一种限制。因此，我国目前劳动关系调整是比较明显的“国家统合主义”思路。而如果集体劳动关系是更为核心的劳动关系形态，集体谈判、团体协约应当成为形成劳动条件的重要途径，那么“协约自治”而不是“国家统合”就应当成为集体劳动关系法制的基本精神。由于我国集体劳动关系立法极不完善，虽然存在广泛的“集体协商”，但由于其与“集体谈判”的差异性，“集体协商”是否即为实质上的“协约自治”并体现“劳资自治”精神，值得怀疑。而如果没有真正意义上的“协约自治”，有着集体协商外观的集体合同，内里依然是“国家统合”思路下制定的《劳动法》和《劳动合同法》。因此，集体劳动关系要得以长足发展，它本身即是“协约自治”的体现与实现，其必然与“国家统合”存在对立，台湾亦有学者认为：“台湾的集体劳工法制既要走向团体协约自治之路，就不容许国家统合主义的继续留存，因为，团体协约自治与国家统合主义是彼此对立之物。”[9]

因此，集体劳动关系要发展，“协约自治”是精神内核，而对群体性劳动争议的处理，则天然地需要政府作为第三方介入，对此政府的角色安排会显得更为复杂。有学者认为：“在现有的制度框架下，我国劳动者与用人单位之间”力的对抗“的不均衡，以及劳动者”法的发动“的主观偏好，都决定了我国只能采取政府主导型的解决模式。”[10]政府主导是我国的现实，也是未来相当长一段时期内所可能的制度选择，但是政府主导应当有别于“国家统合”，即应该站在更高的视角来看待政府角色。工业革命以来曾经被认为是劳资间互动基础的阶级“斗争”正逐渐消失，代之以“合作”为本质的劳动关系体制则在20世纪末逐渐形成。[11]应当认识到，劳资之间的集体谈判能够成为双方合作的制度化路径，全总提出的“彩虹计划”、“共同约定行动”就是在集体协商框架下推动劳资合作的体现。但这种更高层次的合作性的“协商”是劳资双方在基本均衡的谈判能力和谈判实践基础上的自我反省和自觉选择，而不是毫无谈判对等地位下由于公权介入的一种强制性的协商，那将是形式上的协商或协商外表下不得已的妥协。因此，针对现实、放眼未来，对群体性劳动争议，我们应当走一条发挥政府优势，从政府控制到政府主导、政府引导，最终走向劳资自治、劳资合作之路。

三、政府在应对群体性劳动争议不同阶段中的角色分析

（一）群体性劳动争议的预防――政府对争议预防组织和机制的构建

事前主动的预防劳动争议，而不是事后耗费庞大的资源和巨大的代价来应对和处理劳动争议，是一种效率的选择。特别是因事前缺乏预防和有效疏导而使得个体性个人权利争议集合成群体性个人权利争议的，其预防就显得尤为重要。在已有的经验中，政府通常扮演的是通过三方联席会议等机制，依托工会力量，引导企业内部通过建立职工利益诉求表达机制、协商和解机制等预防调解措施主动化解、预防劳资矛盾。而现实中，企业内的调解组织因先天缺陷而作用有限，各地政府也积极尝试通过已有的或建立新的调解渠道来积极预防化解劳资矛盾，但都存在权威性不足、认可度不高、调解效力有限的问题。

一个有益的经验是，在英国，政府通过劳动咨询调解仲裁服务局（ACAS）提供一种劳资自愿和解机制来实现对争议的事前预防和自愿解决。ACAS是由政府出资建立的独立的非政府组织，是1998年英国《雇佣权利（争议解决）法》建立的自愿解决纠纷机制的轴心要件。[12]应当看到，符合劳资争议本质特点的劳资自愿解决纠纷机制，已成为当今劳资争议解决的潮流，ACAS 受政府资助而又独立于政府，既保证了其运营的可持续性和公信力，也保持了其独立性和公正性。我国也可以考虑借鉴英国的思路，对已有调解组织资源予以整合，由政府资助和培育类似ACAS这样的第三方独立机构，通过对劳资双方提供建议、指导和社会化的调解服务，以有助于劳资双方达成共识，化解矛盾，从而也能有效预防群体性劳动争议的发生。

（二）进入集体谈判程序――制度缺失下政府的积极引导

由于我国《劳动法》和《集体合同规定》并未规定企业的集体协商义务，以及无正当理由拒绝集体协商的法律责任，因此笔者在多地的调研中发现，在私营企业中，集体协商能否开展及效果如何，取决于企业家的态度和认识，主动愿意推行的大多是民主意识比较强或者有国企工作背景的企业家。而以美国为代表，不少国家都认为集体谈判是雇主的法定义务，美国将“拒绝与雇员代表真诚地谈判”确认为不公正劳动行为，可以提交国家劳工关系委员会进行裁决。而台湾地区2009年修订后的“劳资争议处理法”也新增一“裁决”程序，以处理包括“无正当理由拒绝他方所提出之团体协商”的不当劳动行为之争议。[13]

在制度缺失下，地方党政和工会发挥作用的空间就非常大，并反映出党政部门对集体协商的认识和重视程度。有人将这种政府主导的集体协商模式称为“行政型集体协商”，[14]即由党政和工会促动企业接受协商；对于阻力较大、不愿协商的企业，则适当施加行政压力。例如南通市总工会在推进企业工资集体协商时采用的“一函六书”制度。