陈文寿：“政经分离”与台韩关系――“三赢关系”之摸索

众所周知，中国和朝鲜的近现代历史命运非常相似：在从东亚华夷秩序向现代世界体系的转变过程中，中国被迫向列强割地而沦为半殖民地，朝鲜被日本亡国而沦为殖民地。第二次世界大战后虽然恢复完全的独立，但由于冷战世界格局的影响和外部大国势力的干涉，退踞台湾的“中华民国”与国共内战后建立的中华人民共和国相互对峙，中国成为“分治国家”，隔海而治的局面持续至今；朝鲜半岛分裂并建立南北两个对立政权，惨烈的朝鲜战争进一步固定南北分裂格局，并使大韩民国和朝鲜民主主义人民共和国的对峙长期化，朝鲜成为最为典型的“分裂国家”。20世纪末全球性冷战格局宣告崩溃，但分治分裂的台湾海峡和朝鲜半岛依然是中国和朝鲜之民族国家建构中内部对抗、区域强国和世界大国利益角逐的地区。唯其如此，台湾海峡东西与朝鲜半岛南北四个政权之间复杂和微妙的关系和互动，不仅影响中国和朝鲜的分治分裂格局及统一进程，而且还影响亚太安全和全球秩序。

作为国际政治学和国际关系学的特色课题，台海两岸与朝鲜南北不同层面的、错综交织的关系无疑值得高度关注和深入研究，同时显然也是比较难以深度把握和客观论述的。由于实证资料短缺等因素的限制，本文拟以堪称东亚国家和地区发展对外关系之特色原则的“政经分离”为线索，简要考察1992年台韩“断交”后尤其是20 0 0年民进党执政后台湾与韩国关系的演变及现状，分析其发展前景及制约因素。

台韩关系发展的模式：“政经分离”的形成

冷战时代台湾与韩国作为美国遏制东亚共产主义扩张的重要盟友，维持着相当密切的关系。实际上，1945年前中国国民党和中华民国政府对前仆后继开展独立运动的韩国临时政府在物资上和道义上给予巨大的援助，令韩国政府和民众深怀感激之情。1948年8月韩国政府成立，1949年1月中华民国继美国之后第二个正式给予承认，随后在汉城(今首尔)设立大使馆，韩国成为中华民国败退台湾前建立全面外交关系的最后一个国家。1949年10月中华人民共和国建立后，台湾与韩国作为西方阵营反共的前沿地区推行所谓“反共统一战线”政策，1950年代和1960年代维持着“反共友邦”和“传统友谊”的外交关系，在政治、经济、军事、文化等方面合作密切。

尽管如此，进入1970年代后全球国际关系格局和亚太安全形势发生重大变化，美国和日本不得不与“中华民国”断交，而与中华人民共和国建交，中国大陆逐渐成为东亚地缘政治的核心力量之一，发挥着与时俱增的区域性乃至全球性的作用。与固守“汉贼不两立”哲学的台湾相异其趣，韩国因应形势的变化逐步调整其北方政策和外交政策，对台湾关系转向淡化政治军事色彩，侧重经济合作和文化交流。台湾对韩国的政策变化和台韩关系疏远和恶化深感忧虑和愤怒，但终究难以逆转急速发展的世界潮流，不得不转向接受韩国的现实主义政策，转向维持和发展台韩经济关系。唯其如此，虽然1984年3月因韩国拒绝台湾以“中华民国”名义参加在汉城举行的亚洲青年篮球赛，台湾代表队在抵达汉城金浦国际机场后即刻返回以示抗议，双边外交关系严重恶化，但在此前后台韩圆满达成一系列非政治性的协议，包括：1983年交换海运协定备忘录，1984年1月签署海运协定；1985年7月签署司法资料交换协定；1986年11月将航空临时协定(1970年5月签订)改签为空中运输协定。由此可见，台湾与韩国一方面强调“传统友谊不会改变”，试图回避日新月异的现实动态环境；另一方面则在政治关系逐渐降温的同时进一步强化经济合作，台韩关系开始转入“政经分离”的发展轨道。

以1988年汉城奥运会为契机，韩国与中国大陆关系迅速发展，1992年8月24日韩中最终签署建交公报，建立正式的外交关系，“大韩民国政府承认中华人民共和国政府为中国的唯一合法政府，并尊重中方只有一个中国、台湾是中国的一部分之立场”。同日韩国总统卢泰愚发表《特别谈话》，以“十分焦虑和沉重”的心情表示：“由于与中国建交，我国同台湾的官方关系断绝了，这是非常遗憾的事情，也是我国因中国政府一贯坚持‘一个中国’原则和国际政治现实而采取的不可避免的措施”，特别宣布未来韩国将与台湾保持“最高水平的非正式关系”：“政府在同中国协商建交的过程中，曾积极努力不操作我国与台湾的实质关系，并明确表示了在断绝官方关系以后要维持最好的非官方关系。政府希望我国和台湾之间的民间友好感情和民间合作关系不受韩中建交的影响而继续长期保持，并将为此而在尽快的时间里同台湾方面协商建立非官方关系”。对于韩国而言，断交后的韩台关系只能进入“一个中国原则”的框架，以“政经分离”的模式展开。换言之，规范和制约韩台关系发展的“九二年体制”已经建立。

台湾早已预感韩国与大陆建交不可避免，但对于韩中建交的最初反应依然极其强烈并立即进行报复。1992年8月22日台湾在中韩宣布建交前先行发表声明，强烈谴责韩国在外交上背信弃义，主动宣布自8月24日起断绝与韩国的外交关系，表示将坚持“国家尊严、全民利益、完整国格、坚定立场”立场，拒不接受韩国派代表解释断交事宜。此外，还祭以报复性的措施，宣布自9月15日台韩航空协定停止生效、终止双方航空运输；终止对韩国的所有经贸优惠待遇，包括禁止韩国参与台湾的公共建设项目、限制韩国企业参与台湾的任何国际招标活动等。尽管如此，台湾旋即认清意气用事式的报复于事无补，决定接受韩国发展“最高水平的非正式关系”的原则，以“政经分离”的方式恢复和发展双边实质关系。1993年7月14日台湾“外交部副部长”房金炎成功访问汉城，台韩举行断交后首次副部长级会谈，探讨重建双边关系事宜。7月27日台湾与韩国代表在日本大阪签署重建双边新关系基本协议，同意在平等互惠原则下恢复和发展双边经济、文化之交流合作关系，主要内容包括：(1)在台北设立的韩国代表机构的名称为“驻台北韩国代表部”，在汉城设立的台湾代表机构的名称为“驻韩国台北代表部”。(2)台湾方面在釜山设立代表分部，双方代表部具有增进经贸、文化等领域交流的功能。(3)双方原签订的协定在以其他形式代替之前继续有效。(4)代表部的主要业务是保护侨民，不能代替政府行使领事权限，其工作人员不能享受外交人员的特权。(5)双方的国旗不能挂在代表部的楼外。(6)关于财产问题，韩国政府将釜山领事馆等具有外交性质的财产移交给中华人民共和国，非外交性质的财产由中国大陆和台湾协商解决。

随后，1993年11月韩国在台北设立“驻台北韩国代表部”，派遣前“驻中华民国大使”韩哲洙为首任代表；1994年1月台湾在汉城设立“驻韩国台北代表处”，调派“驻格林那达大使”林尊贤为首任代表。从此，以“最高水平的非正式关系”为目标，以“政经分离”为方式，台韩民间关系尤其是经贸关系持续发展。尽管如此，由于台湾逐渐将台韩关系定性为与“一个中国原则”相抵触的“实质外交”组成部分之一，特别是民进党20 0 0年执政后寻求突破根据“一个中国原则”确立的“政经分离”的“九二年体制”，因此1992年台韩断交后尤其是进入新世纪后台湾与韩国关系的发展耐人寻味。

断交后前期的台韩关系：“政经分离”的展开

如前所述，台湾与韩国双方经过协商达成在断交后发展“最高水平的非正式关系”的共识，特别是韩国基于“我们不会忘记过去抗日独立运动和大韩民国政府建立时得到当时的中国政府和中国国民的许多友好帮助。我国和台湾之间在此期间发展起来的民间交流合作关系对于我国来说也是非常珍贵”的认识，希望“继续长期保持”并“同台湾协商建立非官方关系”；加之早在中韩建交之前的1970年代和1980年代，台韩关系实际上已经进入“政冷经热”的发展状态，随着中韩建交而来的“政经分离”成为台韩关系别无选择的发展路径。尤其是由于20 0 0年前国民党执政时期台湾基本上固守“汉贼不两立”哲学，对韩国在外交上的背信弃义余恨难消，而且其“实质外交”的重点对象为美国、日本、欧盟等，并未积极推进对韩国的政治性的交涉，因此1992年断交后台韩依照“政经分离”模式维持和发展双边关系，一方面政治交流大受影响，另一方面经济关系持续发展。

台湾与韩国的经济关系主要表现为双边贸易。1980年代后期台湾和韩国随着现代化程度的进展而转向推行贸易自由化政策，同时经过双边经济合作会议、经济合作委员会以及航空、海运、关系等领域的工作会谈，完善并确定发展经济关系的制度性框架，台韩贸易关系迅速发展。1976年台韩双边贸易仅1.6亿美元，而1988年已增长为18.2亿美元，其中台湾进口9亿美元，出口9.2亿美元，是为台湾对韩国贸易保持顺差的最后一年；翌年台韩贸易进一步增长为23.7亿美元，其中台湾进口12.4亿美元，出口11.3亿美元，台湾对韩国贸易初次转为逆差并持续至今。1988年可谓断交前台韩政治关系的冰点之年，先是韩国官方首次公开称大陆为“中华人民共和国”，台湾则改称韩国为“南朝鲜”和“高丽”以示报复；后是台湾为缓和及维持台韩关系向韩国提出采购“蔚山舰”，但终因韩国民众和舆论反对无果而终。由此可见，断交前夕台韩政治外交关系的紧张并没有严重地妨碍其双边经贸关系的发展。

1992年8月台湾在先行宣布断交的同时还公布报复性的贸易制裁措施，包括自1992年10月15日禁止韩国船舶在台湾－日本航线上运营，禁止台湾公营企业向韩国货船发包；申请对韩国钢材、PP、PE等制品进行反倾销起诉；废止1992年对韩国实行的汽车进口配额等，但台湾较快地转向正视不可逆转的现实，接受以“政经分离”模式发展台韩实质关系。唯其如此，尽管台韩断航造成不得不绕道香港和泰国等第三地的旅客怨声载道，但台韩贸易以形式上转换为民间协议的既定双边协定为制度性基础，不仅未受断交的重大冲击，相反地还维持原来的增长趋势。断交后的1993年台韩双边贸易达38.1亿美元，比断交前的1991年30.3亿美元增长25.6%，其中台湾进口增幅尤大，增长45.2%，金额25.4亿美元；相反地，出口微降(比1991年减少1.1%，但比1992年增长10.7%)，贸易逆差从4.6亿美元扩大为12.6亿美元。到20世纪末的1999年台韩双边贸易额已近98亿美元，比1991年增长3倍，年均增长15.8%。其中台湾进口增长尤快，1999年进口额近72亿美元，比1991年增长4倍多，年均增长19.4%，韩国成为台湾第三大进口国。与此同时，双方贸易不平衡进一步扩大，1999年台湾逆差达45.9亿美元，是1991年的近十倍，断交八年累计逆差高达183.8亿美元(参见表1)。

除双边贸易之外，台韩还维持一定水平的双边投资关系，其发展主要是在台韩断交之后。台湾对韩国投资始自1960年代，但进展极其缓慢，1962～1981年20年时间协议投资仅3项，金额72万美元(参见表2)。饶有趣味的是，在台韩外交关系趋冷的1980年代末期尤其是台韩断交后的1990年代，台韩双向投资出现比较显著的增长趋势，尽管项目少，规模小，基本维持在比较低的水平，但作为“政冷经热”的表现之一及其所具有的象征意义似乎不应视而不见。台湾对韩国投资增幅较大，1994年协议投资项目5件，投资金额6474.8万美元，比1993年增长30倍；1998年为16个项目3167万美元，2000年猛增为73个项目2.5亿美元。台湾著名厂商如奇美企业、大同公司、声宝公司、英群企业、中华航空公司、阳明海运纷纷进入韩国，投资行业涉及电子及电器产品制造业、国际贸易业、机械制造业、橡胶品制造业、非金属业等。与此同时，韩国也展开对台湾的投资，1994～2000年累计投资项目45件，投资金额7182万美元(表2)。韩国重要财团如现代、三星、大宇、LG、鲜京等大部分是在此时期进入台湾设立独资公司或合资企业的。

资料来源：韩国产业资源部(Ministry of Commerce, Industry and Energy)；

韩国外交通商部(Ministry of Foreign Affairs and Trade)《外交白皮书》。

第1图 1994～2000年台韩双边投资 (单位：百万美元)