王帆：从二次台海危机看美台军事合作困境

「内容提要」在二次台海危机中，美台联盟关系实际上陷入了合作困境，一方面由于联盟的约束力，美国不得不承担相应的“责任”；另一方面，出于自身利益考虑，美国又不希望台湾的自行其是将美国拖入更大的风险。因此，美国对台湾采取了既扶持又抑制的做法，并采取各种手段将自身风险减至最小。

「关键词」台海危机/美台合作/军事联盟

「英文标题」Study of the Dilemma of Alliance Relationship betweenChinese Taiwan and U.S.from Taiwan Strait Crisis

「作者简介」王帆（1963-），男，辽宁沈阳人，外交学院国际关系研究所副教授。北京100037

美台双方于1954年签署美台共同防御条约，自此美台双方以联盟关系强化了军事合作的相互约束力，直到1979年底，美台军事联盟关系解除。这二十余年间是美台军事合作最为密切也最具法律效力的时期，在此期间，出现了多次台海危机，美台联盟关系在危机中的运行尤其值得关注。事实上，美台军事联盟远非想像中那样牢不可破，由于战略利益的不同，双方在合作中出现了重大分歧，美国始终在“见风使舵”，当收益与成本无法保持平衡时，美国采取舍卒保车、将自身利益放在首位的做法，虽然没有明确提出，但美对台模糊政策实际上在第一次台海危机时已见雏形，其动机还是出于规避风险的考虑。

一

联盟关系形成之后，在自身利益得到保证的前提下，如何规避风险，减少成本始终是结盟方考虑的首要问题，因此防止所谓盟国内部的“自行其是”的状态，强调协调一致是惯常的做法。由于盟国之间力量和地位的不平等，一般而言，联盟中主导一方通常具有更大的控制力和影响力，因为它占据着力量的最后决定权和援助的独家垄断权。在可能由盟方引发的危机来临时，联盟主导方总是将自身力量置于弱小联盟的后防，尽可能由弱方盟友承担前沿防卫的任务，而由自身承担辅助作用。

诚然，所谓信誉与威望始终是联盟合作中不得不考虑的重要问题，因为联盟中信誉的丧失会带来联盟合作基础的瓦解，因此，所谓盟约对盟友之间的义务约束是不能回避或放弃的，但在联盟合作实践中这一问题的解决总是通过变通的方式完成的，也就是通过既能保全面子又能减少风险的手段来实现的。

美台防御条约签署后的美台军事关系，对于美国的政策而言，体现为两大特征：一是边缘政策，也即战争边缘政策，表明美国不惧战争风险，随时准备介入两岸战争，但却并不真正或直接卷入，实质仍是最大限度的威慑，以求达到避免卷入的效果；二是模糊政策，如何介入怎么介入，在什么时候介入，介入的程度如何，美国一律以模糊政策体现。美国试图以无法判定或无法预料而造成一种威慑效果。同时，美国又可以保持某种进退自如的主动，不致因承诺无法兑现而丧失作为盟友的“信誉”。联盟合作还有一种现象，承诺越模糊，讨价还价的余地越大。

美台联盟关系保持着明显的主从关系，美国向台湾提供军事援助和军事保护，在某种程度上美国还向台湾提供核保护，但美国对台政策表现为即扶持又抑制的特点。扶持的目的是希望台湾能够作为遏制共产主义扩张的一环，抑制的目的在于控制台湾自行其是、脱离美国战略轨道的倾向。当台湾在战略利益和战略目标上与美国发生分歧时，美国的做法便是尽最大可能规避风险，同时还能够保全“面子”和在联盟中的信任度。

因此，其边缘与模糊政策在两次台海危机中得到充分体现。

二

第一次台海危机期间，美国一些强硬派人士主张进一步放蒋出笼，允许国民党空军大规模轰炸中国大陆；如果中共军队进攻金门岛，就动用美国空军轰炸中共大陆。但艾森豪威尔总统认为：如果轰炸中共大陆，将无法设定军事行动的规模和时间，而且可能面临战争扩大化的危险，美国将可能与中苏战略同盟作战。最后，会议通过了国务卿杜勒斯的提案：把台湾问题提交安理会，要求联合国介入，在台湾海峡实现停火，维持两岸分离的现状[1].

在妥协的同时，美国又采用边缘威慑政策。艾森豪威尔从朝鲜战争中得出的教训是，战争边缘政策实施的关键在于划线，划出一条敌方不得逾越的战争爆发的底线，让对手清楚地知道，一旦超越这条底线，就可能引发难以控制的战争冲突。只有明确这一所谓战争边境线的划分才能够制约战争的发生。艾森豪威尔认为，朝鲜战争所以爆发，就在于共产党一方认为美国在任何情况下都不会干预朝鲜事务。因此，避免台海战争爆发的最好方式就是应使各方对美国保卫台湾的立场不持侥幸和怀疑态度[2]（p.467）。

但实质上，美国的政策在于威慑，而不是真正的防卫或军事冒险。因此，杜勒斯强调美国必须保持灵活的政策。以对付可能的“政治和外交方面的考虑”[3]（pp.554～555）。

随后，美国的政策开始表现出重本岛轻外岛的方针政策，1954年9月，美国参谋长联席会议的备忘录认为，沿海岛屿在阻止进攻方面具有战略价值，但对于防卫台湾和澎湖并不重要[3]（p.556）。这一思路对于后来要求国民党军队弃岛后撤的决定是相一致的。

1954年9月3日中国人民解放军炮击金门，美国人对中国的炮击和可能进行的攻岛战役反应十分复杂，焦点集中于如何对待沿海岛屿问题，各方意见分歧很大。助理国务卿饶伯森和军方一些强硬派人士如蔡斯等人主张，美国应向沿海岛屿提供公开的防卫承诺，甚至主张在必要时使用核武器[3]（p.576）；而参谋长联席会议成员、陆军参谋长李奇微和国防部长威尔逊反对介入沿海岛屿，金门、马祖等岛对美国没有战略价值，美国一旦承诺介入将没有退路，将可能引发全面战争，而这场战争并没有战略意义[3]（pp.586～590）；美国“驻台大使”兰金则认为，防卫沿海岛屿对于美国而言将是得不偿失的，也是极为困难的，因此美国应该采取模糊政策，并且在适当时候以军事援助的方式向国民党驻岛军队提供支持但并不明确未来的政策[3]（p.627）。

美国在弃不妥、守不成的两难选择中，最终选择了回避。杜勒斯建议将此问题国际化，这才有了新西兰提案以及美国与台湾签约谈判的问题。

显然，沿海岛屿虽然对美国没有军事战略价值，但对台湾有价值，在战略目标分歧和利益不一致的情况下，美国选择了保全自己的安全利益。此类问题在此后的美台军事合作中时有发生。

为了粉碎美台之间达成永久性军事同盟的可能性和搞“两个中国”的图谋，1954年11月1日，中国人民解放军发动进攻沿海岛屿大陈岛的战役。美国国务卿杜勒斯认为美国最好在沿海岛屿问题上保持模棱两可的态度，并应在《共同防御条约》中也采取“模糊”的措辞，从而使中共始终无法确定美国将对攻击做出何种反应。杜勒斯也强调，考虑到“中共对海峡地区所造成威胁的复杂局面”，美国不可能拿出‘一个全面而明确的解决方案，唯一可行的就是“保持灵活性；并对局势进行探索和考察”[3]（pp.827～839）。

第一次台海危机的另一个结果，在于美国意识到加强与台湾军事合作的重要性。其中方式之一就是与台湾结盟。通过与台湾结盟，美国可以更加有效地插手台湾事务、慑止新中国政权解放台湾的行为；台湾得到美国的限定性支持后，可以更好地应对来自大陆的攻击；同时结盟并不一定增加风险，避免自动介入而只是提供援助反而可以减少直接面对新中国的风险。

此后，美台共同防御条约的谈判加快了进程，终于在1954年12月达成协议。

1955年1月，中国人民解放军陆海空三军协同作战，一举解放浙东沿海的一江山岛。1955年1月12日，国民党曾试图以《共同防御条约》为借口，说服美国协防大陈岛。美方坚持两点：一、大陈岛不具有重要的战略价值；二、美台共同保卫这一战略价值甚微的小岛将付出巨大的代价，而且并没有成功的绝对把握，因为大陈离大陆太近而离台湾太远。守卫大陈得不偿失[4]（pp.38～41）。

艾森豪威尔总统对记者发表讲话认为：无论是一江山岛，还是仍被蒋军控制的大陈岛，对于台湾和澎湖的防卫，均无生死攸关的意义。并召开内阁会议，决定向议会递交关于台湾问题的议案[1].

1955年1月15日，美国国家安全委员会通过的5503号文件，即《美国对福摩萨（台湾地区）和“中华民国”政府的政策》进一步明确了美国的弃远岛守近岛的行动方针，明确表示美国将依据美台《共同防御条约》，采取一切必要手段防卫台湾和澎湖免遭攻击[4]（pp.30～34）。

1月20日，杜勒斯在国家安全委员会会议上阐述现阶段政策时指出，美国希望帮助台湾从大陈岛撤出，并不意味着美国将放弃其他沿海岛屿，而是为了更好地守卫其他沿海岛屿。对战争危险因素的错误估算将可能导致战争。“到目前为止，我们处理整个局势的方法就是以模棱两可的政策实施遏制，但中共将会以不断挑衅来试探我们遏制它的范围，含糊不清和虚张声势都将可能带来更大的危险”。因此，美国必须对沿海岛屿采取新的明确政策，这些新政策包括以下重要步骤：第一，出动美军协助国民党从北部岛屿后撤；第二，美国将以协防金门和马祖来阻止中共可能的进攻台湾计划；第三，政府应要求国会授予总统直接权力，使之承诺以武力保卫台湾以及在条约中没有特别提到的“相关地区”。现在的行动方针可能是“避免美国在这一地区地位逐步恶化的最佳途径”，同时也提供了防卫台湾和澎湖的最好方法[4]（pp.56～68）。

艾森豪威尔对杜勒斯的新政策表示赞同，认为这个行动方针不仅不会增加同中共发生战争的风险，而且还会减少风险；但他也承认美国目前不能控制事态的发展。同时，艾森豪威尔也明确表明，美国不能听任台湾从沿海岛屿全线后撤，那样将带来极为严重的心理后果。从大陈的后撤决不意味着台湾应该从其他沿海岛屿后撤，因此需要明确金门和马祖的特殊地位，金门和马祖是必须清楚划定的“保卫福摩萨（台湾地区）的前哨基地”。否则国民党将难以防卫台岛本身[4]（pp.69～82）。

最终，在巨大的战争风险面前，美国没有承担协防沿海岛屿的义务，而是要求台湾“弃卒保车”从沿海岛屿之一大陈岛撤退。美国将为国民党军从大陈岛撤退提供海空军保护，将战略重点转向金门，美国同意“协助国民党镇守金门”[4]（p.39）。

在联盟条约签署过程和签署之后的第一次联盟实践表明，美国此时仍十分谨慎地对待联盟合作，避免风险介入或避免有可能的深度介入一直是美国联盟合作的重要原则。后来的事实再次表明，美国虽然表示将协防金门，但却一直拒绝作出公开承诺。在国民党一再要求美国公开承诺协防金、马的情况下，美国没有做出让步。艾森豪威尔对此的解释是，这样做的目的是希望掌握最后的决定权，他之所以不公开协防金、马，是因为这种承诺可能是长期的，而且必须顾及到北约与欧洲安全对美国的重要性[4]（pp.173～176）。这样，美国又一次为自己的政策留下足够的回旋余地。

因此，美国的对台政策总是在妥协与强硬之间摇摆，具体的表现为退一步进一步。总体而言，美台军事合作呈现出逐步加强的趋势，但这种总体加强的势头是在风险不因此增大的前提下展开的。同时，表面上看，美国对台联盟政策是对美国妥协或要求台湾采取妥协政策的补偿，实际上更大程度上还是出于美国自身利益的考虑，“这一阶段美国的决策，更多的是出于对国家安全利益方面的深层考虑，而不是美台矛盾的结果”[5]（p.120）。

三

第二次台海危机爆发后，美国对台政策体现出与第一次危机时的类似之处，这一次的焦点仍然是沿海岛屿，所不同的是美国暗中承诺协防的金门、马祖成为这一事件的核心。从第二次危机可以看出，除非美国认定其国家安全面临直接威胁，否则美国对台海危机的介入方式必然是妥协与折中的产物，同时美国也一定会争取和等待敌对方妥协而做出让步，从而赢得自身的妥协余地。台湾的利益只是美国讨价还价的筹码而已。第二台海危机的结果表明，在复杂的多边互动之后，美国对台军事介入以护航的方式完成了对金门、马祖的援助，回避了与新中国可能的武力冲突，在中国政府的建议下，中美双方重开谈判，第二次台海危机稳定下来。

危机期间，美台军事联盟合作再一次表明这一联盟在战略利益和风险分担中的分歧以及联盟运作过程中的困境。

第一次台海危机之后，新中国已经成为美国在远东的主要遏制目标，因而台湾的战略地位得到了空前的提升。台湾成为美国亚太防御体系中遏制共产主义扩张的前沿阵地。