张宏明：政治民主化后非洲内政外交的变化

[内容提要]在经历了政治变革最初几年的阵痛及由此而引发的政局动荡、社会骚乱和经济衰退之后，随着政治民主化制度性安排的确立，特别是随着具有“民族性”和“非洲性”的多党民主政体的建立和巩固，非洲形势从整体上说逐步趋于好转，政治局势趋于稳定，民族矛盾得到缓解，社会秩序趋于平和，经济发展渐出低谷，国际地位有所回升。从趋势上看，政治民主化的正效应还将进一步得到显现。

[关键词]非洲；政治民主化；多党民主政体；经济发展；对外关系

非洲政治民主化是一个十分复杂的问题，对它的评价亦可谓是见仁见智：不仅非洲内部与国际社会的看法莫衷一是，官方与学界的评价也是众说纷纭，甚或大相径庭。笔者以为，要想对此问题做出比较客观的评估，需要把握三点：其一是具体国家具体分析，既不能以全盖偏，亦不宜以偏概全；其二，政治民主化是一个动态的发展过程，对它功过是非的评判也应是动态的或阶段性的，即便是在多数非洲国家实行民主政治16年后的今天，下结论也依然为时尚早；其三，非洲政治发展不应割断历史，政治民主化是非洲国家独立以来对政治发展持续探索的继续，应站在历史延续性的角度，以发展的观点来对其进行评估。

在展开之前，有三点需要说明：其一，非洲大陆国家众多， 53个国家的国情千差万别，加之各国步入民主化进程的时间、经历不同，结果也不尽相同；但限于论题和篇幅，本文立足于从整体上加以评估。其二，以多党制为特征的民主政治变革对非洲国家的影响是多方面的，本文主要围绕着政治、经济、外交三个方面展开论述。其三，鉴于多党民主变革的积极影响要远远大于消极影响，加之我们以往对其消极影响多有论述，是故本文侧重于影响的积极层面。

一、民主化对非洲国家政治层面的积极影响

民主化在政治层面给非洲带来的积极变化是显而易见的，也是多方面的。择其要者而言之，首先，宪政意识的强化和政党政治的制度化，使得通过定期选举而非强权或武力来实现政权更替业已成为非洲政治的主流，这无疑有助于促进非洲政局的稳定；其二，非洲国家领导人在探索政治发展的过程中，越来越注重多党民主政体与本国的历史文化传统和社会政治经济现实相结合，逐步确立了适应自身发展需要的、具有“民族”特色或“非洲”特色的政治体制；其三，法制和“良政”观念日益深入人心，加之权力制衡机制的建立和媒体监督力度的加大，无疑有助于反腐倡廉、缓解社会矛盾，实现社会公正和社会安定；其四，人权问题越来越受到非洲各国政府的重视，非政府组织蓬勃发展，妇女参政的机会日益增加，这无疑有助于改善非洲在国际社会中的形象。

1. 非洲国家的政治体制实现了从人治向法治的转变

在非洲近现代史上，除了民族独立运动之外，还没有任何政治运动可与此次政治民主化运动相匹敌。这次被称为“非洲第二次革命”的政治变革几乎涉及非洲政治体系的各个方面，其中包括意识形态取向、国家结构、宪法制度、议会制度、司法制度、行政制度、政党制度、选举制度、人事制度等诸多方面的改革；其要旨是以多党制为特征的竞争性的民主政体取代以一党制、军政权、个人统治为特征的集权政体，而政党制度的变革则又是这次非洲政治变革的核心内容。[1]经过十多年的努力，目前，非洲国家民主政治的制度性安排已告一段落，初步确立了民主政治的运行框架。在国家政权系统的设置方面，本着分权、制衡原则，分别设置了民选的立法机构、行政机构和独立的司法机构；与此同时，建立了与国家政权活动相关的竞争性的政党制度和选举制度。在公民与国家政权之间，建立了反映和聚集公民利益要求的媒介体，诸如大众传播媒介系统和各种利益集团。

非洲现行的民主政体与过去的集权政体的区别或优点在于，借助民主政治的制度性安排，能够保障各种政治主体公开表达自己的利益，并按照既定的政治规则展开有序的竞争，为各种政治主体参与决策提供均等的机会。在民主政体下，政治信息、政治规则是公开的，决策程序是稳定的，决策者也是可以更换的。相反，集权政体则压制各种政治主体的利益表达和利益组合，并且往往导致特定的个人或少数人掌权的制度化。在集权政治体制下，政治信息和政治规则往往是不公开的，决策者是固定的，决策程序亦往往随掌权人的意志和情绪的变化而变化。因此，民主政治体制的确立对于非洲国家政治生活的正常化是至关重要的，它开启了人民直接或间接参与国家管理的渠道，从而扩大了非洲国家政府的政治合法性基础，使民选政权的执政地位更加稳固。民主化在政治体系、政权建设和政治运作的制度化、法制化和规范化方面带给非洲的变化是显而易见的；经过十多年的磨合，这些制度性安排已趋于定型并在非洲国家的政治生活中发挥作用。

2. 确立了具有“民族”特色或“非洲”特色的政治体制

目前以多党制为特征的民主政体已在非洲国家普遍确立， [2]但是从性质和结果上看，非洲的多党民主政体与西方国家有着明显的区别。尽管非洲国家的多党民主政体仍处在演化之中，尚未完全定型，但目前的迹象足以证实，非洲国家并未完全照搬照抄西方模式。不仅非洲各国的多党民主政体反映在政府形式上具有“民族化”的特征，而且整个非洲大陆的多党民主政体同样带有“非洲化”的特征。比较研究显示，除了佛得角之外，在此次民主化进程中确立多党民主政体的非洲国家[3]既没有效仿法国式的“半总统半议会制多党制”，也没有照搬意大利式的“议会制多党制”，同样也没有移植德国的“门槛条款”，对政党进入议会附加限制条件。非洲国家的现行多党民主政体虽然有“一党政府、多党议会”、“一党主政、多党参政”、“多党执政联盟”或“多党联合执政”等几种不同的类型，但上述类型又都属于以行政主导的“总统制多党制”的范畴。在这种政体下，政党执政的标志不是在议会中占有多数席位，而是在于取得掌握行政大权的总统职位；政府的组成或更迭不取决于议会选举，而取决于总统选举或总统抉择。

非洲国家之所以普遍选择实行“总统制多党制”作为民主政体的政府形式，主要是下列因素使然：首先是能满足非洲发展的现实需要，相对于“议会制多党制”而言，其优势是有利于增强政府的稳定性和政府施政的连续性；其二是与非洲传统政治文化相吻合，从某种意义上说，“总统制多党制”是与集权政体最贴近的一种政府形式，也是目前民主化条件下能够做出的维护政府权威的最佳选择；其三是适应目前非洲民主政治的发展水平，非洲国家步入政治民主化进程的历史还十分短暂，从总体上说，目前非洲国家的政党政治还十分稚嫩，尚无力驾驭“议会制多党制”。在许多非洲国家，政党政治常常会出现这样的局面：由于受到部族、地区、宗派利益及个人私欲的驱使，政客们的立场往往游离不定；政党分化组合频仍导致党派地位起伏不定，政党格局及其力量对比不断发生变化；特别是在反对党占据议会多数的情况下，政府单是应付与议会的关系就已经显得力不从心，如果行政权本身再频繁出现危机，则政府施政便会陷入困境，进而危及政局的稳定。

3. 政权更迭的制度化使政局稳定趋于常态化

在以一党制为特征的集权政治时期，军人涉政是非洲政治中的一个普遍现象，军事政变也在非洲政治舞台上盛演不衰，并成为非洲国家改朝换代的主要方式。[4]但在实行政治民主化后，以民选政府代替军人政权成为非洲政治发展中的一个积极变化；按照多数裁定原则，通过多党民选方式获得政权成为被普遍认可的政治规则；缺乏政治合法性基础的军人涉政现象日益失道寡助，并在非洲联盟和地区组织启动和平协调机制后得到有效的引导和规约。

非洲多党民主政体确立后，随着宪政意识日益深入人心，军人涉政已被贴上逆时代潮流而动的反民主的标记；相应地，军人涉政特别是军政权的内外生存环境趋于恶化，军人涉政不仅受到国际社会的谴责和制裁，也受到越来越多的非洲国家的抵制和反对，非洲联盟拒绝承认和接纳政变上台的政权。非洲发生军事政变的频率也随之呈下降趋势，而且有迹象显示，军人涉政在非洲逐步成为一种孤立的、个别的现象，不会再像以往那样引起连锁反应，产生多米诺效应。目前，多数非洲国家宪法规定总统任期不得超过两届，这从制度上为政党“轮流坐庄”提供了法律依据。

虽然实行民主化和多党制后，非洲又陆续发生了一些军人涉政危机，但已不再以谋取政权和永久性地掌握政权为目的。在有些国家，军人涉政作为解决国内矛盾的一种极端方式，甚至起到了恢复国家的政治生活秩序以及框正多党民主政体运作方向的作用。另外，虽然军人涉政不会因为多党民主政体的确立而杜绝，军人涉政或许会中断、迟滞个别国家的政治民主化进程，但它不会改变政治民主化的发展方向。在更多的情况下，军人涉政只是缓解国内危机或矛盾的一种体制外的选择，它既不可能替代民选政府长期执政，也不可能改变非洲现行的多党民主政体。事实上，多数军政权上台伊始就制定了还政于民、恢复宪政的时间表，而且从趋势上看，过渡期会越来越短。近年来的政治实践表明，多数非洲国家的政权更迭是在宪政的范围内，按照规定的选举期限和程序，通过多党竞争方式实现的。目前，几乎所有实行多党制的非洲国家都在新的民主政治框架内举行了立法和总统选举；其中许多国家已经完成了第三轮、甚至第四轮换届选举；在整个大陆范围内基本上已经完成新老政权的交替。2005年非洲共有13个国家在民主架构内先后举行总统选举或立法选举，多数国家在大选期间保持了社会秩序的稳定，大选后的政局也比较平稳。

4. 多党民主政体促进了“良政”建设和人权事业的发展

多党民主政体在非洲国家普遍确立后，民主化进程逐步从制度层面推进到价值层面；民主、法制、人权观念已经潜移默化地渗透到非洲的政治生活和社会生活之中。在多党民主政体下，由于新闻自由得到法律的保障，舆论监督的力度不断强化，特别是鉴于政党兴替导致政权更迭频率加快的现实，促使非洲各国执政党及其领导人注重自身形象，以借重民意巩固执政地位。因此“良政”建设成为非洲各国领导人的治国理念。“良政”[5]概念包含体制、政治和行政三部分内容，大致可以界定为：“一种建立在自由民主模式基础上的，维护人权和公民权的，拥有行政效力及具有道德规范的、廉洁的、负责任的政治体制”。[6]从90年代中期开始，“良政”概念已为非洲国家普遍接受并成为各国领导人的治国理念。目前，非洲国家领导人已就下列问题达成共识：其一，加速经济发展和推动社会进步应成为各国政府的施政目标，而这一目标的实现则要求各国政府民主、高效、合法地行使权力；其二，通过合理运用公平的市场规则和完善市场机制，良政在促进经济发展的同时，还可防止腐败现象的滋生；其三，随着市场在国家经济和社会生活中的地位日益重要，为了确保市场经济的正常运转，需要不断调整和加强政府职能，增强决策的透明度和民主性并接受公民的监督；其四，施行“良政”是解决目前非洲大陆所面临的战乱、冲突、饥饿、贫困和文盲等长期困扰非洲国家的诸多问题的根本手段，等等。目前，非洲各国政治家已把“良政”建设视为确保非洲和平与稳定、实现可持续发展的一个基础条件，许多非洲国家如布隆迪、坦桑尼亚等国还在政府中专门设有良政部。

近年来，营造良好发展环境已成为衡量非洲民主政治的一项重要指标。为此，不仅非洲各国政府积极推动以民主、法制、效率为核心的“良政”建设；非洲联盟也创造性地提出和建立了“非洲互查机制”[7]，用以核查和评估各成员国实行“良政”的效果。多党民主政体在非洲大陆普遍确立后，消除了以往非洲各国在意识形态和政治制度方面的分歧，这无疑有利于非洲国家在加强治理、推行良政、遏制腐败问题上采取集体行动和共同政策。由非洲联盟倡导的“非洲互查机制”既是“非洲发展新伙伴计划”的一项重要内容，同时也是一种具有非洲特色的内部自我评估机制或自我监督体系。[8]非洲联盟试图通过这一机制推动各国良政建设，改善非洲大陆发展的内外环境，使非洲走上持续发展的道路。互查机制启动以来，在敦促其成员国的良政建设方面发挥了重要作用。南非、尼日利亚、埃塞俄比亚、肯尼亚、赞比亚等在非洲具有重要影响的国家，纷纷加大惩治腐败的力度。实践表明，“互查机制”在一定程度上促进了非洲的和平与稳定，惩治腐败行动取得初步效果，从而提高了非洲各国和整个非洲大陆的竞争力，为非洲发展营造了良好的内部环境。

此外，人权事业也受到非洲各国政府的普遍关注并取得积极进展。在以一党制和军政权为特征的集权政体时代，