龚猎夫：积极中立 世代安宁――透视土库曼斯坦的中立政策

1995年12月12日，联合国大会在185个成员国一致赞同下，通过了《关于土库曼斯坦永久中立的决议》。土库曼斯坦成为世界上第一个正式记录在案，并得到联合国承认的中立国。参加联大回国后，土库曼斯坦总统尼亚佐夫在土人民会议上自豪地说：这是在土库曼斯坦人民和国家生活中发生的历史性的、名符其实的、史无前例的事件，是土库曼斯坦独立后最重大的也是最杰出的成就，很难估计这一历史事件的意义。的确，尼亚佐夫有充分的理由为此而感到骄傲。永久中立的外交政策在当时新独立的众多国家中既别出心裁，独树一帜，又非标新立异，故弄玄虚；既在国际和地区产生轰动效应，又为本国带来真正的实惠。不可谓不是尼亚佐夫建国方略的神来之笔。

一、中立国外交构想产生的历史和现实原因

土库曼斯坦位于中亚五国的西南部，西濒里海，南与伊朗交界，东南与阿富汗接壤。从十九世纪后期沙皇俄国入侵以来，在长达百余年的时间里，土库曼斯坦实际上处于与世隔绝的状态。失去了同周边国家的联系。然而，历史表明，土库曼斯坦在这一地区曾有着广泛的联系和强大的影响。尼亚佐夫曾回顾历史说：中世纪盛传一种说法，即你要建房子请找亚美尼亚人；你要建立一个国家，请找土库曼斯坦人。在中世纪，从印度半岛到地中海之间，有大约70个国家的形成与土库曼斯坦人有最直接的关系。从13世纪到16世纪，印度半岛的六个朝代中，头三个是土库曼斯坦朝代。在小亚细亚13世纪形成的奥斯曼帝国的先祖也是土库曼斯坦人。

苏联解体后，这一地区出现了新的政治地缘形势。作为一个新独立的国家，土库曼斯坦随即发现了本来与自己有着深远渊源的新天地。尼亚佐夫说：目前出现了一个包括中亚、中东、西南亚及部分外高加索和近东国家在内的新地区。在这一地区土库曼斯坦占据了非常有利的位置，实际上处于该地区的中心。面对建国初期的政治地缘形势和发展方向的重大抉择，尼亚佐夫表示：我们确信独联体的各种机制效率低下，简直就运转不起来。但是对所谓的新地区，尼亚佐夫却情有独钟，他表示：恢复同这一地区国家的关系，对土具有天然的吸引力。在确定了外交方向的侧重点之后，土库曼斯坦积极发展同土耳其、伊朗、阿富汗、印度、巴基斯坦及中东地区国家的政治、经济关系，并加入了中西亚经济合作组织。在这一过程中，尼亚佐夫深切感到：要在这一地区开创和保持良好的局面，需要高度的信任和互相配合。这首先要求土库曼斯坦表明自己的立场和态度。因为在周边这些国家看来，作为新独立的独联体国家，土的发展方向和方针政策尚不明朗。于是尼亚佐夫宣布：土库曼斯坦不把任何意识形态和宗教因素作为自己政策的基础，而要把对外政策的全部注意力都集中到探索互利的经济合作的途径上去。正是在这些外交活动的实践中，尼亚佐夫形成了并提出了中立国的外交构想。他宣布：土库曼斯坦在加入国际社会时，政治上奉行中立，经济上奉行开放的原则。正是这项政策为土铺平了迈向西南地区国家的道路。在总结这段外交工作时，尼亚佐夫指出：作为一个独立的中立国，我们迈出了与所有邻居和平共处的第一步。

土库曼斯坦选择中立的外交政策的另一个原因是迫于当时纷繁复杂的地区形势。首先，苏联解体后出现了独联体这种替代机制，以维系各独立国家斩不断、理还乱的政治经济关系。但对它的模式却有两种不同的观念和立场。尼亚佐夫说：一种模式要求独联体成为管理机构，强行实现一体化，试图重建昔日的中心。而另一种模式则是尼亚佐夫要求的，即独联体是一个协商机构，是一个可以交流思想和经验，行动纲领的场所。他强调：一个锅里不能煮两个羊头。1993年，尼亚佐夫首先在独联体内宣布自己是一个中立国。其二，土库曼斯坦与阿富汗边界长达850公里。当年苏联入侵阿富汗时，土是前沿军事基地。土独立以来，北方联盟与塔利班打得不可开交，土随时有被任何一方拖入战争的危险。土与伊朗边界线长达1500公里，伊朗的宗教势力十分强大，伊斯兰革命极具渗透力。其三，苏联解体之初，大国对中亚石油、天然气的争夺日趋激烈。特别是在土所濒临的里海，是湖还是海，各国应从海面还是从海底划分领土，更是吵得沸反盈天，把里海搅得波涛汹涌。

凡此种种，对新独立的土库曼斯坦的独立和安全都构成了现实的或潜在的严重威胁。为了躲避连年不断的战火，跳出大国争逐的漩涡，摆脱各种教派的纷争，和平中立政策显然是土库曼斯坦的绝佳选择。

二、中立国外交构想的发展

土库曼斯坦宣布自己是中立国的初衷，是为了发展同周边国家的关系，保障自己的独立和安全。随着和平中立外交活动的开展，尼亚佐夫积累了经验，开阔了眼界并敏感地体察到土可以充分利用中立国的地位参与解决地区冲突，做一番更有声有色的事业。尼亚佐夫利用各种国内外场合传达了这样的信息：在欧洲，瑞士和奥地利首都是公认的维护和平的中心。在亚洲却没有这样公平解决国际争端的场所。新的政治现实使得有必要在我们这个地区建立类似的中心。他表示土首都阿什哈巴德在得到相应支持的情况下可以发挥这样的作用。尼亚佐夫向国际社会的呼吁，顺乎和平和发展的历史潮流，得到了积极的回应和支持。联合国授权土为塔吉克各方不间断谈判的地点。阿什哈巴德曾多次举行塔吉克斯坦和阿富汗冲突各方的会议，塔利班代表曾多次与各有关国家和势力的代表在这里举行公开的或秘密的会谈，每年都有一些国际和地区性会议在阿什哈巴德召开。例如：中亚地区稳定与安全会议，全面禁止使用杀伤性地雷会议，中西亚经合组织首脑会议，联合国援助阿富汗问题国际会议等等。不久前还建立了联合国预防性外交中亚中心。

土库曼斯坦和平中立外交发展的另一个途径，是从自诩的中立国到联合国承认的中立国。对这一段历程，尼亚佐夫曾有过这样的回顾：土在参加国际社会时曾宣布在政治上奉行积极中立的立场。随后，土在独联体中也持这一立场。1995年3月，尼亚佐夫在伊斯兰堡经合组织国家元首会晤时首次声明，土想成为联合国承认的中立国。土的倡议得到了赞同和支持，并反映在高级会晤的总结文件中。紧接着土的中立国地位倡议又在不结盟运动中得到了113个成员国一致的支持。伊斯兰堡会议后，土开始同亚洲、欧洲、美洲、非洲主要国家的代表，在有威望的国际组织中进行了各种级别的外交接触和磋商。奥地利总理专门派遣专家协助土修订中立政策。俄罗斯、法国等二十五个国家成为联合提案国，在第50届联大以全票通过了《关于土库曼斯坦永久中立的决议》。

土库曼斯坦积极中立外交政策的发展，为它赢得了国际声誉，提高了国际地位，巩固了它的独立和安全，也为它的经济发展开辟了新的天地。1995年12月27日土库曼斯坦人民议会确定，12月12日，即联合国大会通过《关于土库曼斯坦永久中立的决议》的这一天为土国家节日，期待着尼亚佐夫“积极中立，世代安宁”的愿望得以实现。

三、土库曼斯坦与上海合作组织

上合组织的前身―――“上海五国”机制最初是从中国与俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦四国加强边境地区的信任和裁军开始发展的。这期间土库曼斯坦不在其中是不会引起任何疑问的，因为中土之间并不接壤，当然也不存在任何边境地区问题。2001年6月，在纪念“上海五国”诞生五周年之际，与会国元首为将“上海五国”提升到更高水平，决定在其基础上建立涵盖多领域的区域性多边合作组织并签署了《上海合作组织成立宣言》。与“上海五国”相比较，上合组织已成为崭新的区域性多边合作组织，并且由于乌兹别克斯坦的加入，成员国也由5国增加到6国。

在上海合作组织扩大的情况下，土为何迟迟没有加入上合组织。答案有几种，其中最普遍的一种说法是，因为土是中立国。那么，是因为联合国大会通过的关于土库曼斯坦中立国地位的决议与上海合作组织的宗旨相抵牾吗？是因为取得中立国地位的土库曼斯坦不被允许参加其他国际组织吗？回答这两个问题之后，情况就一目了然了，原来土不参加上合组织与中立国地位没有直接关系，这其中另有原因和隐情。

1995年12月12日联合国通过的《关于土库曼斯坦永久中立的决议》中规定：1.承认和支持土库曼斯坦宣布的永久中立地位。2.号召联合国成员国尊重和支持土库曼斯坦宣布的这种中立地位，同时尊重其独立、主权和领土完整。国际社会承认土库曼斯坦永久中立是其国内外政策的基础。

随后，土库曼斯坦根据联大决议，对其宪法修订作如下表述：土在对外政策中坚持永久积极中立原则，不干涉其他国家内政，不诉诸武力，不参加军事集团和军事同盟。根据联大决议，土承担的义务是：不发动战争和军事冲突，不参加战争和军事冲突，也不从事可导致战争或军事冲突的政治、外交和其他行动；放弃使用武力或以武力相威胁(自卫除外)；拒绝接待冲突方面的一方；不许在本国领土上建立外国军事基地；不接受一些国家为达到自己的政治目的、强加自己的观点和看法对另外一些国家施加经济压力的做法；不参加它们宣布的经济封锁、经济抵制和其他损害别国经济利益的行动；不拥有、不生产和不扩散核武器、化学武器、细菌武器以及其他类型大规模杀伤性武器等等。毋庸赘述，土中立国地位和永久积极中立的政策同上海合作组织“互信、互利、平等、协作、尊重多样文明和谋求共同发展”的宗旨并无矛盾之处和相互不能兼容的原则。

根据联大决议，土库曼斯坦修订宪法下半段作如下表述：促进发展与本地区国家和全世界所有国家的友好和互利关系。为此尼亚佐夫特别指出：土接受的中立国地位不涉及它履行联合国宪章的义务，相反却要协助实现联合国的目标。他还强调：土为各种形式的建设性国际合作敞开大门。土在联大取得中立国地位之前和以后，先后参加了40多个国际组织。诸如：独联体、联合国、不结盟运动、欧安组织、中西亚经济合作组织、伊斯兰会议、国际货币基金组织、北约和平伙伴关系等等。上述中立政策和外交活动实践表明，土中立国地位并不妨碍它参加符合中立国地位的国际组织，这其中当然包括上合组织。

在排除中立国因素之后，到底又是什么原因导致土不参加上合组织呢？这其中有两点至关重要：1.中亚五国建国之初对发展经济，迅速改变贫穷落后的面貌寄望很高。由于自身条件限制，这些国家都希望通过建立区域内或跨区域合作来实现自己的目标，区别只在于发展的地缘方向不同。如上所述，在尼亚佐夫时代，土侧重向西南发展。土耳其成为土最大的投资国，向纺织、建筑、交通、油气等领域投资超过20亿美元。伊朗成为土最大的电力和原油出口国和第二大天然气出口国，修建了第一条天然气出口管线(70亿立方米/年)。阿富汗一直以来进口土的电力。土拟通过伊朗―――土耳其修建通向欧洲的天然气管线，并拟通过阿富汗修建通向巴基斯坦的天然气管线，只是由于美国作梗和阿富汗战乱不止未能实现。哈、乌、塔、吉四国则参加了一些原苏联统一经济空间的组织，诸如：《欧亚经济共同体》(俄、白、哈、吉、塔)、《统一经济空间》(俄、乌、白、哈)、《中亚合作组织》(哈、吉、乌、塔、俄)、《古阿姆》(格鲁吉亚、乌克兰、阿塞拜疆、摩尔多瓦)等。这些组织虽然建立了领导人峰会机制，通过了一系列框架文件，但始终未能取得实质性进展。尼亚佐夫从开始就对独联体框架内的合作一概不看好，这种经济合作组织土一个也不参加，2005年8月甚至宣布将以非正式成员国身份参与独联体的活动。按照这样的思路，土对初期的上合组织也持怀疑、观望的态度。2.中亚各国领导人大多从政时间长，经验丰富，在国内享有很高威望。但各国面对的国内问题和外部环境差别很大，各国元首的领导风格又各有千秋，因此在相互交往中也难免产生嫌隙，心存芥蒂，有时甚至公开表示出自己的不满情绪。1990年江主席访土期间，尼亚佐夫曾坦率表达了上述意见，认为当时“上海五国”的经济合作将困难重重，难有进展。同时他又表示，土对同中国的合作充满信心和希望，一旦“上海五国”壮大成长并向西南地区国家扩大合作范围，土将愿意参加。2007年9月，土库曼斯坦新当选的总统别尔德穆罕默多夫作为贵宾出席上合组织峰会并受到各国元首的欢迎。这表明，土库曼斯坦的中立政策与上合组织的宗旨没有什么矛盾的地方。土是不是成员国对上合组织都表示赞同。

上海合作组织成立6年来，已经建设成为有6个成员国和4个观察员国的较为成熟的地区合作组织，开始实实在在发挥作用，前景广阔。土库曼斯坦新总统别尔德穆罕默多夫继任以来，土官员普遍反映他年富力强，精力充沛，继承传统又锐意革新，外交活动十分活跃，与中亚其他四国的联系日益密切。可以预测，土库曼斯坦与上海合作组织的关系还将继续出现新的进展。