张健：欧盟对北非中东政策走势

由于历史、地缘、经济特别是安全上的原因，中东北非地区一直是欧盟着力经营的南部“后院”。2011年年初以来，欧洲南部“后院”发生剧变，且前景不明，欧盟安全、经济利益受到直接冲击。在新形势和新变化下，欧盟中东北非政策将如何调整？本文试就此进行探讨。

一、欧盟在中东北非地区的主要关切与政策目标

中东北非地区对于欧盟具有特殊的重要意义。从历史上看，该地区很多国家曾是英、法、意等欧洲国家的殖民地，这些国家在独立后仍与英、法等前宗主国保持着密切的经贸、文化和政治联系，欧洲前宗主国也对这些前殖民地长期保有“特殊”情感，并始终认为自己在这一地区有着特殊利益。但另一方面，欧洲的殖民统治给这一地区造成了很多历史遗留问题，如为划分势力范围，武断划定边界和实施移民，造成了族群冲突和边界纠纷。特别是英国1917年推出的《贝尔福宣言》，允许欧洲犹太人大批移民到其托管地巴勒斯坦并建立以色列国家，造成了巴以长期冲突和中东地区动乱不断。因此，对解决中东北非问题，欧洲国家也自认为负有道义上的责任。从地理上看，中东北非地区特别是环地中海南岸地区紧邻欧盟，属于欧盟的大周边范畴。这一地区的不稳定以及恐怖主义和移民等问题都直接影响到欧盟特别是法、意、西等南欧国家的安全。在经济方面，中东北非地区盛产石油和天然气，欧盟对该地区的能源依赖较大。

正是由于这些原因，欧盟对这一地区给予了特别的重视。即使在美苏争霸、欧盟难以着力的冷战时期，欧盟也积极寻求发展与这一地区国家的关系，希望将这一地区拉向西方阵营，并获得贸易和经济利益，满足本地区经济发展对劳工的需求[1]。在这一时期，欧盟的前身欧共体与北非中东国家签署了一系列联系协定。20世纪70年代，随着中东北非地区冲突恶化以及国际石油供应安全问题凸显，这一地区对欧盟重要性进一步增强。为此，欧盟出台了“全球地中海政策”，这是欧盟首次试图正式确立对这一地区的战略。80年代，希腊、西班牙和葡萄牙三个南欧国家加入欧盟，这三国对中东北非地区兴趣更强，利益更大。欧（盟）阿（拉伯）对话也是在这一时期启动的。冷战后，随着欧盟共同外交与安全政策的出台和日趋成熟，欧盟与这一地区国家的关系更为机制化，欧盟在这一地区的关切和利益也在增大。

安全问题是欧盟在中东北非地区的首要关切，因此，确保该地区实现和平与稳定成为欧盟的首要政策目标。中东北非地区特别是环地中海国家在独立后，普遍面临发展经济及建立有效国家机构的严峻挑战。除摩洛哥等少数国家外，多数国家建立了某种形式的国家资本主义，公共部门在国民经济中占绝对主导地位，并在经济全球化浪潮中得到政府保护。这种体制导致这些国家的政府机构和公共部门不断膨胀，私营部门萎缩，经济开放程度低，腐败盛行，政府效能低下，经济社会发展缓慢。此外，除埃及和突尼斯等国在20世纪70年代开始选择性地有限开放本国经济外，大多中东北非国家的结构改革进展缓慢，对外国直接投资吸引力持续下降。发展相对滞后，再加上不断增长的人口压力，中东北非国家政局日趋不稳定。与此同时，该地区伊斯兰反对派运动声势日益浩大，大大小小、形形色色的伊斯兰主义政党和组织不断涌现，其中包括少数暴力极端主义组织。伊斯兰势力的发展壮大更令欧盟感到不安，在上世纪90年代海湾危机期间，欧盟甚至一度极为担心这一地区的反西方伊斯兰运动会波及欧洲国家的穆斯体群体。

在欧洲看来，整个环地中海南部地区既是一个经济社会发展需要帮助的地区，也是一个暴力和冲突频仍的地区。[2]事实上，自1995年以来，“安全”特别是“稳定”的字眼在欧盟的中东北非政策中就占据了中心位置。欧盟1995年启动的“巴塞罗那进程”包括了三方面的目标，其中关于政治目标的标题是“政治与安全伙伴关系：建立一个共同的和平与稳定空间”[3]，这一标题本身就说明欧盟对该地区不稳定和冲突现状的担忧。“9・11”后，西方特别是美国大力推动中东地区民主化进程，但“和平”与“安全”仍然是欧盟对中东北非地区政策的首要目标。2003年欧盟－地中海国家外长会议的主席结论很鲜明地表达了欧盟对其南部邻居的这一关切。主席结论认为，整个北非和中东地区都处于“混乱”之中，“暴力、破坏、民众遭受痛苦、人权侵犯及流血事件在这一地区持续广泛存在，并在过去几周里达到惊人的程度”，解决地中海地区暴力、恐怖主义和冲突问题的日程日益紧迫。[4]同年，欧盟出台了首份《欧洲安全战略》，其中也明确指出了环地中海地区“仍在持续经历经济停滞、社会骚乱及冲突”，[5]欧盟应使用“巴塞罗那进程”的政策工具来解决这些问题，以“确保欧盟利益不受损害”。[6]在2004年3月西班牙马德里遭到北非地区极端主义分子恐怖袭击后，欧盟更加担心中东北非地区恐怖主义对欧洲的威胁。2004年欧盟出台了“邻居政策”，其中相当大的部分针对中东北非地区，提出要采取综合性政策手段，帮助这一地区的经济和社会发展，以解除欧盟的安全威胁。这些政策手段中包括欧盟长期以来一贯使用的经济援助。目前，欧盟对中东北非地区的经济援助是全球最多的。自1995年以来，欧盟每年向以色列周边的四个阿拉伯国家（即埃及、约旦、叙利亚、巴勒斯坦）提供间接援助6.3亿欧元，这使欧盟对从事和平进程的阿拉伯国家提供的总经济援助额（包括赠予和贷款）达到了每年8.1亿欧元。[7]在欧盟2007-2013年“邻居政策”框架下的120亿欧元对外援助中，近2/3资金将流向南部邻居。[8]

推广自身价值观是欧盟在中东北非地区的另一重要关切，欧盟的政策目标是推动该地区的政治改革，在该地区实现欧式民主。需要指出的是，在欧盟对中东北非地区的认知和政策中，民主并不是第一位的考虑因素，而是排在安全因素之后，它从属于欧盟的安全关切和稳定目标。冷战时期，欧盟在与中东北非国家的正式关系中从未公开提及民主问题，这一时期的双边机制安排如欧阿对话，以及欧盟与这一地区国家间的联系协定，也都没有提出政治改革的要求。因为在美苏争霸背景下，中东北非国家是双方争夺的重点，战略及安全因素压倒一切。冷战结束后，欧盟大举东扩，为中东欧转型国家入盟制定了一整套民主化标准（“哥本哈根标准”）。同时，随着欧盟共同外交与安全政策的实施，欧盟在对外关系中开始更加强调民主自由问题。欧盟1995年启动的“巴塞罗那进程”首次对中东北非国家提出了明确的国内政治改革要求。当然，欧盟内部对于这一政策变化并非没有分歧：南欧国家特别是意大利、西班牙等国更重视中东北非国家的政权稳定而不是人权民主等意识形态问题，因而不愿对这些国家施加过多政治压力；而北欧国家意识形态色彩较重，强调要在中东北非地区推广自由民主。双方立场折中的结果是，给中东北非国家提供更的多援助，同时在“巴塞罗那进程”倡议中加入政治改革要求。[9]欧盟要求加入政治改革内容的理由是，中东北非地区只有实现民主化，才能确保该地区的稳定及欧盟的安全利益。可见，民主化要求只是确保欧盟自身安全和利益的工具，而不是欧盟的理想。正因为如此，欧盟在安全需求上升、需要中东北非国家合作时，如为了遏制非法移民大量涌入、打击恐怖组织等，就会降低民主自由的调门。实际上，在美国极力推动中东民主化进程时，欧盟为了打击恐怖主义和压制政治伊斯兰主义，反而进一步加强了与这一地区国家的安全合作，特别是情报合作。因此，总体看，“民主要求”在欧盟对中东北非的关切和政策目标中并不占据重要位置，更多地是一种形式和宣示，并没有切实行动。2008年欧盟在法国主导下成立地中海联盟就是一个很好的例证。法国总统萨科齐最初的设想是将该联盟打造成类似欧盟的一个高度一体化联盟，包括政治领域的趋同和一体化，但2008年7月最终成立的联盟只提出了双方在能源、环境、基础设施建设方面进行有限的技术性合作，而没有提到任何针对南地中海国家政治改革的要求。

此外，能源和经济利益也是欧盟在中东北非地区的一个主要关切。欧盟极力要维护该地区和平稳定的一大动机就是为了确保欧盟的能源安全，扩展欧盟的经济利益。有关数据表明，海湾国家（巴林、伊朗、伊拉克、科威特、卡塔尔、沙特和阿联酋）的石油储藏量占全球的57%，中东地区石油产量占全球的31%，中东地区天然气储藏量占全球的45%。[10]北非国家利比亚、埃及和阿尔及利亚等国也盛产石油和天然气。北非地区的石油储藏量占世界的4.8%，天然气储藏量占4.4%。[11]欧盟对中东北非地区的石油和天然气都依赖很大，其45%的石油进口源自中东，30%的天然气进口来自阿尔及利亚，[12]利比亚则是欧盟第三大石油供应国。如果说一些东北欧国家几乎完全依赖俄罗斯能源供应，那么一些南欧国家则几乎完全依赖阿尔及利亚的天然气供应。正因为如此，能源因素在欧盟中东北非政策中占有非常重要地位，特别是法、意、西等临地中海国家，它们与北非国家的能源合作极其密切。在经济利益上，中东北非地区则是欧盟近年出口和投资的一个新增长点，也是欧盟推广其行业标准和产品规范等欧盟标准的重要地区（这关乎欧盟未来的全球竞争力），还是欧盟军火销售的最大海外市场。

二、中东北非变局对欧盟的冲击和影响

2011年初以来，中东北非地区形势瞬息万变，其影响也开始向外部地区蔓延。由于地理上接近，欧盟首当其冲地遭到中东北非变局的巨大冲击。

首先，最大的冲击在安全方面。长期以来，欧盟一直着力经营南地中海地区，启动了“巴塞罗那进程“及其“加强版”地中海联盟，试图将中东北非地区改造成一个和平稳定的“后院”。但目前该地区持续快速演进的变局表明，不仅欧盟的这一政策目标几近落空，而且欧盟的安全形势骤然严峻起来。当前对欧盟构成直接且现实的威胁是大量非法移民的持续涌入。自2011年1月突尼斯发生动荡以来，大量突尼斯人开始移往欧洲。据欧盟边境控制署统计, 2011年2月13日时已有116批次共5526名非法移民偷渡至意大利兰佩杜萨岛。[13]到3月底时，偷渡到该岛突尼斯人已增加至18500人。而岛上本土居民只有4500余人。尽管意大利政府持续将该岛非法移民转往意大利其他安置中心，但岛上非法移民人数仍始终超过本土居民人数。[14]随着利比亚形势的继续恶化，未来进入意大利的非法移民数量将更为庞大。这种前景是欧盟非常担心出现的。此前，为解决北非的非法移民问题，意大利政府与利比亚政府于2009年达成一项协议，由意大利向利比亚政府提供援助，利比亚负责巡查本国边防，阻止本国及其他非洲国家民众经由利比亚进入欧洲，并接收意大利方面遣送的非法移民。协议签署后，到达兰佩杜萨岛的移民数量降低了98%，从2009年的3.7万人减少到2010年的400人。[15]但在意大利参与对利比亚的军事行动后，卡扎菲政府已不再履行协议，这一后果的严重性将持续显现。因为利比亚不仅是非法移民大国，更是其他非洲国家包括撒哈拉以南非洲国家非法移民进入欧洲的主要通道。意大利外长弗拉蒂尼称，如果利比亚政府垮台，将有20万到30万利比亚人逃往欧洲。[16]而按照欧盟边境控制署的估计，移民数量可能多达50万－150万人，意大利、马耳他和希腊等国将成为“重灾区”。[17]尽管从目前来看，利比亚难民主要涌向了突尼斯和埃及等邻国，但也开始更多进入南欧国家，包括经由利比亚进入意大利等国的厄立特里亚、埃塞俄比亚及索马里人。非法移民的涌入会给欧洲国家造成多重安全困扰，不仅加重了当地治安压力、增大了社会冲突几率，而且更为严重的是提升了欧洲伊斯兰极端主义恐怖威胁。卡扎菲的忠实追随者近日已发出威胁，将对欧洲境内支持利比亚反对派的人士发动袭击[18]。这些正是欧盟最为担心的事情。此外，欧盟在融合境内穆斯林群体问题上政策并不成功，移民与主流社会隔阂不断增大，欧洲国家排外情绪日益上升。英、法、德等国领导人近期纷纷公开表示，本国的多元文化政策已经失败，对移民的限制将更为严格。因此，大规模穆斯林移民涌入还会给欧洲社会带来严峻挑战。

除非法移民问题外，欧盟还将在较长时期内面对其南部近邻政局势动荡、前景不明的难题。目前看，中东北非地区动荡局势短期内难有改观，因为导致该地区不稳定的结构性问题，如青年人失业率过高、经济基础特别是工业基础薄弱、政府机制不健全、伊斯兰激进主义等，短期内不可能得到解决。特别是利比亚的问题可能更为严重。