郑永年：中国外交局势呼吁强势外交战线

中国近来的外交局势方方面面都呈现出一个聚变的态势，中美关系、中韩关系、中日关系都在发生很大的变化，更表现在与南中国海问题相关的中国和东盟（亚细安）国家关系的变化。 美国“重返亚洲”看来是全方位的，不仅仅是在经济和外交战线，而且也在军事战线。“牵一发而动全身”，中美关系的些许变化牵动着总体中国外交。当然，中国对美国的作为也没有等闲 视之，各方面都作出了相当激烈的反应。

在外界看来，外交系统的反应仍属理性和平稳，但军方一些人的反应则非常引人注目。军人对国家面临的局势的反应是可以理解的了。不过，如果军人的反应替代了外交，那么就令人担 忧了。尤其是当中美两国都出现军人主导外交的情况，人们的担忧就不是杞人忧天了。在国际政治中，人们希望通过政治的和外交的方式来解决纠纷。一旦军事方式超越甚至取代外交，那么 潜在的危机不可避免要演变成现实的危机。面临外交变局，中国国内发出来的声音多种多样，但很显然缺失了政府的主导声音。无论是没有声音还是有声音没有发出来，都说明了一个很重要 的问题：那就是中国的外交战线在中国政治中处于弱势。

刚刚前几年，中国的外交还表现得如此顺畅。不管和哪一国交往，见了面都会说“两国的关系处于历史上最好的时期”。但是为什么转眼间就变成这个样子？很显然，从学界到政策界， 人们不希望出现这样的变化，对这样的变化更是毫无预期。

不过，如果对国际政治有些现实感，不难预测到，这种局面必然到来。任何一个国家，如果对自己国家所面临的国际环境或者将来所要面临的环境没有理性的认知，没有准备好如何应对 ，那么这个国家就要受到惩罚。这是国际政治永恒的规律。

预测不是算命。预测就是要直面现实，而不要欺骗自己。直面现实就是要认清楚自己所处的环境的真实面，理解事物发生和发展的客观规律。如果中国有关方面能够早些对国际环境有现 实的认识，那么就不会有今天那样的“剧变”的感觉了，更应当知道如何应付这样的局面。

那么什么决定一个国家国际关系的局面呢？其实很简单。一是这个国家的地缘政治，二是这个国家在国际权力结构中的位置。

中国历来对亚洲重视不够

地缘政治处于核心的位置，因为这是恒定不变的。就中国来说，其地缘政治的中心很显然是亚洲，这是由中国所处的地理位置决定的。中国周边数十个国家，如果处理不好周边关系，外 交局面就很难稳定。在很多年里，中国很显然没有把地缘政治的中心放在亚洲。在人们看来，中国对非洲、拉丁美洲、大洋洲和欧洲的重视远远超越亚洲。尽管提出了睦邻政策，但很少有实 质性的进展。没有直面现实把亚洲当成地缘政治核心，这就决定了周边要出问题。

有关方面更没有看到中国地缘经济和地缘政治的重合趋势。地缘政治不可变，但地缘经济是可以变动的。当一个国家的地缘政治和地缘经济重合的时候，这个国家的外交压力会遽然增加 。从前当地缘经济重心不在亚洲的时候，中国外交就不会有很大的压力。但是，今天亚洲已经成为世界经济增长的中心。中国和日本为世界第二和第三大经济体，再加上迅速崛起中的印度， 亚洲势必是未来很长历史时期里世界经济的重心，而中国已经成为这个重心的中心。这表明，世界各国都会把其注意力放在亚洲，尤其是中国。对中国来说，如果被置于各国外交的首要位置 时，其外交压力会变得非常巨大。

地缘政治和地缘经济的重合，已经给中国外交带来了巨大的压力，而中国在国际权力等级结构中的位置变化，进而给中国外交构成了更直接的挑战。中国快速崛起，已经是第二大经济体 。不管实际情况如何，在人们的眼中，中国俨然已经是世界上第二强国。无论是客观现实还是主管认知，它们造就了三种外在的挑战。

其一就是大国政治的复杂化，主要是中美关系。美国处于最顶端，对中国，其面临两个互相矛盾的任务，一是要防止中国挑战美国的霸权地位，二是要中国承担国际责任。反映到美国的 实际政策中，一方面，美国要时时提防中国，但另一方面，美国也意识到，“帝国扩张过度必然加速衰落”。怎么办？美国在动用一切力量和一切方法来巩固已有同盟的同时，也要求中国承 担更多的国际责任。美国的这种互为矛盾的任务，体现在其对中国的种种政策话语中，例如“中国威胁”、“围堵”、“利益相关者”、“负责任国家”、“领导作用”等等。从这个角度来 看，目前的中美关系的变化只是国际权力结构变化的一个反映而已。

“朝贡体制”之后亚洲需要新的体制

其二是小国，尤其是周边国家对中国态度的变化。小国家就其本能来说，最担心的就是单独面对一个大国，不管这个大国多么有善意。小国要不互相结成联盟来抗衡大国，要不依赖于另 外一个大国来抗衡。历史上，中国发展出一套“朝贡体制”来处理周边国家关系。今天，包括中国在内的所有国家，都接受了“主权”、“平等”的概念，但这些并不能改变实际上的等级秩 序。那么，在这样情况下，中国应当对周边国家实行什么样的体制呢？北美有等级性的美国主导体制，欧洲有平等参与的欧盟，但亚洲还不清楚。中国提出了开放型区域主义，但还没有体现 为制度。

其三，大国处于国际权力结构的顶端，要为世界秩序负责。国际秩序并非如自由主义经济学家所说的可以自发地产生，而是一种人为的秩序。在冷战期间，世界一分为二，苏联和美国各 自维持自己势力范围内的国际秩序。苏联垮掉之后，美国承担起维持世界秩序的责任，因此美国被视为是世界的“警察”。尽管人们并不喜欢美国的这种角色，但这样一个“警察”被大多数 国家视为是必要的。没有它，世界秩序就会解体。不过，包括美国本身在内的国际社会已经意识到，美国的这种世界“警察”能力越来越弱。所以，不管美国还是其它国家都对中国抱有期望 ，希望中国能够承担越来越多的国际责任。中国尽管也承诺作一个负责任大国，但到现在为止还只停留在中国“和平崛起”方面，即中国不会因为自己的崛起而破坏现存世界秩序。不过，这 方面看来远远不够。中国可能不得不重新定义其国际责任，并且发展出其承担和履行国际责任的能力。

无论是地缘经济、国际权力格局变化、亚洲小国的需要，还是中国的国际责任，都同时在给中美关系注入莫大的动力。美国的经贸重点在亚太，战略重点也在亚太，而小国的需要更要求 美国出现在亚洲。这些变化在冷战结束之后就已经开始了，只是因为911恐怖主义事件发生之后，美国不得不把精力放在反恐上。中国不应当忘记，小布什政府刚上台时的新保守主义对华政策 。防止中国的可能挑战才是美国外交的常态。至于美国能否成功则是另外一回事情。就是说，根据国际关系的逻辑，如果美国不这样做，最终就会受到惩罚。现在美国从反恐战争撤出，开始 有精力来关注其本来应该关注的事情。美国战略的常态化，就很快导致目前人们所看到的中美关系局面。

中国缺乏强势的外交决策机制

那么，这些变化对中国意味着什么？最明显的就是外交压力的遽然增加。但另一方面，这些变化也表明中国的优势。无论是地缘经济还是国际权力格局的变化，都说明了中国的实际能力 和战略重要性的增加。中国之所以面临那么大的外交压力，主要是因为中国没有做其应当做的事情，例如忽视了把地缘政治中心放在亚洲，没有寻求和周边国家建立制度化的关系，用中美大国关系替代国际关系，国际责任认知不明确等等。

为什么会造成这个局面？这里就有一个谁来做外交思维的问题，也就是外交政策的制定和实施问题。从前当中国还是很弱的时候，周恩来讲“外交无小事”。对一个弱国来说，所有的外交事务都是重要的。不过今天，中国则有些“外交无大事”的味道了。一方面是发展了、有钱了，一些官员的外交行为变得相当的骄傲，甚至是自大。另一方面，外交没有优先次序，没有长 远战略，外交系统一直处于扮演一个“救火队”的角色。

中国是外向型经济，半壁经济江山在海外。即使现在开始转向内需型，但对外经济的重要性并不会因此而减少。这里尤其要考虑到，中国高度依赖于进口能源来维持经济体的运作这个事实。再者，中国已经成为第二大经济体，不管中国内部发生什么，都可以产生具有实质性的外部影响力。现实地说，今天中国外交所面临的任务，已经远非任何一个职能部门（例如外交部、 商务部和国家安全部门等）所能胜任的，而是要求提高到最高决策者的政治层面。很多外交决策不再是外交，而是政治。不过，中国外交的这种重要性，并没有体现在外交的决策体制中。政治局常委从1980年代的五人扩大到后来的七人和现在的九人，但没有一个是专门负责外交的。1990年代还有一个政治局委员负责外交，但现在就没有了。1990年代也曾经有设立类似美国国家安全委员会的设想，但无果而终。外交没有体现在决策机制上，表明外交战线出问题是预期之中的。

事实上也如此。中国名义上是权威主义国家，但外交政策非常分散。中央层面和外交相关的各个部委（外交部、军委、商务部、国家安全部等）之间没有很好的协调。各部委存在着自己的利益，这在各国都是一样的。不过，中国不存在协调机制。中央和地方政府之间也没有协调。尽管外交名义上属于中央权力，但地方政府也一直在扮演非常重要的角色；尤其是边疆省份， 似乎各自为政，发展着各自和邻居国家的关系。从行政级别来说，外交系统对地方政府毫无约束力。

各方面缺少协调有几个非常负面的后果。首先是外交话语和国际观的缺失。各方面各说自己的话，追求各自的利益。最高层面领导面对的，必然是没有经过任何整合的不同观点和利益。 其次是外交资源的不整合。第一种状况必然导致外交资源的不整合。中国各方面的力量都在增加，军事系统的、经济系统的和外交系统的，但整合性外交力量则在下降。第三，这种不整合性 ，也使得中国的外交战线很容易被外部力量各个击破。

因为中国的崛起是建立在全球化之上的，必然要对外交产生影响，不管人们主观意愿怎样。但经济和军事等各方面的强大，并不必然会转变成为外交力量。外交的崛起还必须体现在制度层面。可以这么预测，如果中国的外交战线在中国内部权力格局中得不到重建，日益强大的经济和军事力量不但转化不成强外交，外交反而会面临越来越严峻的挑战。