朴键一 李志斐：朝鲜“脱北者”问题的国际化演变及其影响

[内容提要]朝鲜“脱北者”问题起源于20世纪90年代，经过二十年的发展，已经演变成一个影响中国周边关系构建的安全性问题。朝鲜“脱北者”在来源、性别、身份、去向上都呈现出鲜明的特点。在国际社会各种势力的插手与干预下，“脱北者”问题逐渐国际化，这不但会激化朝韩矛盾，为朝鲜半岛局势动荡再添新变数，而且会引发外交纠纷，影响东北亚地区大国关系的发展与中国周边安全环境的构建。

[关键词]脱北者国际化朝鲜中国

[作者介绍]朴键一，中国社科院亚太与全球战略研究院研究员、东北亚研究中心主任，主要从事朝鲜半岛问题研究；李志斐，中国社科院亚太与全球战略研究院助理研究员，主要从事亚太地区非传统安全问题研究。

2012年伊始，韩国媒体针对“中国拟遣返脱北者返回朝鲜”问题大肆攻击中国，引发韩国一些政客和团体举行抗议示威活动，韩外交通商部首次公开就“脱北者”问题向中国施压并将该问题推向联合国大会，使“脱北者”问题再次成为国际社会关注的焦点。“脱北者”问题产生于20世纪90年代中期，二十多年来，在一些非政府组织和相关国家的操作下，已经逐渐演变成危及中国治安、影响中国与周边国家关系及国际形象的国际问题，成为中国外交需要面对的新挑战。因此，系统分析“脱北者”问题的产生、现状和国际化过程，梳理其对东亚地区安全形势的影响，具有重要现实意义。

一、“脱北者”问题的产生及现状

冷战结束后，东欧和苏联社会主义市场崩溃，朝鲜的国际经济环境迅速恶化。美国等西方国家继续对朝鲜进行经济制裁，同时东欧和独联体国家纷纷断绝同朝鲜的经济往来，中国继苏联之后也对朝鲜贸易实行了国际货币结算。由此，朝鲜在短时间内失去了石油、焦炭、棉花、橡胶等战略物资的主要供应源，以及商品销售的大部分国际市场。1994年7月，朝鲜国家主席金日成突然病逝，政府随即停止了启动不久的经济调整。1995－1997年，朝鲜又连年遭受历史罕见的严重洪涝和干旱。在天灾人祸的双重打击下，朝鲜经济急剧滑坡，能源和原材料极度短缺，粮食年产连续三年仅为常年的1/3－1/2，民用消费品生产完全停滞，居民生活遭遇严重困难。从1995年末起，一些朝鲜居民来中国投亲靠友，寻求救济，刺激了一些在中国没有亲朋好友但又生活艰难的朝鲜人，选择通过非法越境前来中国寻找生路。这些人就是最初的“脱北者”。中国边民出于人道主义，对这些非法移民救济粮食和生活用品，导致更多的朝鲜人从图们江中游非法涉水越境，进入中国吉林省延边朝鲜族自治州，继而扩散到东北三省等内地谋生。90年代出现的“脱北者”中，只有少数人取道中国“进入”韩国，大部分滞留在中国境内。2000年以后，一部分“脱北者”延续了20世纪90年代的“脱北”模式，但也有一些通过“冲击”外国驻华外交使领馆或其他国际机构，同时利用国际媒体进行有准备的舆论造势，并最终在国际非政府组织的“帮助”下获得进入韩国和日本等第三国的机会。

来自朝鲜的“脱北者”无论是非法滞留在中国，还是通过制造外交事件进入第三国，都必须首先非法跨越中朝边境。中朝边境以鸭绿江、图们江和长白山为界，长达1334公里。鸭绿江和图们江上游是原始森林，下游水深且江面宽阔，难以轻易涉水渡过。鸭绿江中游水不深，江面也不宽，但左岸慈江道是朝鲜自力更生克服经济困难的样板，右岸中国朝鲜族居民较少，因此从这里非法进入中国的朝鲜人不多。相比之下，图们江中游水很浅且江面仅宽20－30米，行人渡过非常容易。右岸咸镜北道为中高山区，居民分布在东海岸和图们江沿岸平原。这里以矿山采掘和冶金等重工业为主，铁路交通发达，但粮食生产条件差。而且，由于中朝两国关系友好，双方在边境线一直很少设警。因此，100多公里的图们江中游“开山”至“凉水”一线，便成为朝鲜人轻易地非法越境进入中国的主要江段。而延边之所以成为“脱北者”的集散地，除了上述自然条件外，还因为那里聚居着数十万与朝鲜人有同样语言和亲朋关系的中国朝鲜族。更主要的是，随着中国城市化进程的发展，延边农村的朝鲜族年轻劳动力，尤其是女性劳动力，大量迁移到城镇生活，城镇朝鲜族年轻劳动力也大量流向了内地大城市甚至国外。延边朝鲜族劳动力流失、男女比例失调和经济社会欠发达，给朝鲜人非法越境、滞留和扩散到东北内地提供了社会经济条件。

“脱北者”概念有广义和狭义之分。广义上是指采用不合法手段非法越境进入他国的朝鲜人，其中部分在他国滞留一段时间后，由于种种原因重新返回朝鲜，另一部分则从此长期定居他国；狭义上是指成功定居他国、取得合法居民身份的朝鲜人。国内学术界通常使用广义说法。从来源上看，“脱北者”主要来自朝鲜咸镜北南两道。韩国民主劳动党对2003年抵达韩国的1281名朝鲜人的调查显示，来自咸镜北道的占71.9%、咸镜南道的占11.7%、平安北道和平安南道的占6.3%，合计共占了89.9%。从性别上看，“脱北者”以女性居多。据韩国统一部数据，1996年入境韩国的“脱北者”中，男性为43人，女性为13人；2001年入境韩国的“脱北者”中，男性为294人，女性为289人；2004年入境韩国的“脱北者”中，男性为626人，女性为1268人。“脱北者”中的女性比例不断上升，其主要原因在于，“脱北者”大多知识水平较低，没有特殊的劳动技能，加上语言不通和生活习惯的差异，女性相比于男性更容易在第三国找到工作并生存下来。笔者的社会调查发现，朝鲜“脱北者”非法越境后，一般经“中介人”寻找工作谋生，妇女大多在居民社区、歌舞厅、饭店、洗浴中心、茶酒吧等场所打工，还有一些嫁给了当地农村的朝鲜族人或汉族人。“脱北者”的年龄以中青年为主。据韩国统一部数据，2002年进入韩国的“脱北者”中，10岁以下的占4.8%，10-19岁的占13.5%，20-29岁的占29.1%，30-39岁的占32.3%，40-49岁的占11.3%，50岁以上的占9.7%。2004年，进入韩国的“脱北者”人数从2002年的1139人增至1894人，其中10岁以下和50岁以上的分别仅占3.6%和9.5%，而20-29岁的占26%，30-39岁的占34%，40-49岁的占13.9%。因此，总体上看，中青年由于体力较好，改变自身现状的意识较强，成为“脱北者”中的主要力量。

“脱北者”以朝鲜北部生活困难的普通居民为主。韩国政府对2000年1月－2004年6月抵达汉城的4075名朝鲜人进行的调查发现，选择成为“脱北者”的人群中，55.5%为生活温饱所迫，20.2%为亲属已在韩国定居，9.0%为对社会制度不满，8.7%为躲避法律处罚，3.3%为家庭不和，2.6%为到中国定居，还有个别人有间谍嫌疑。2006年12月，美国一个非政府组织“朝鲜人权委员会”发表的调查报告称，2004年8月－2005年9月，该组织对中国沈阳和朝鲜边境9个地区的1346名朝鲜“脱北者”进行了问卷调查。结果发现，其中95%是因为经济困境，只有4%自称是因为政治上的不满和受到迫害。所以，大多数“脱北者”是为了改变生活困境的普通老百姓。但“脱北者”中有三类人身份比较特殊：一是朝鲜战争期间被俘的韩国“国军俘虏”；二是20世纪50年代随朝鲜人丈夫到朝鲜的日本妇女；三是韩国人称为“纳北者”的冷战时期被掠的韩国渔民。这三类人所占比例不大，且原来并非朝鲜公民，韩国和日本因此给予他们特殊待遇。另外，有亲属已到韩国定居的人，身份也比较特殊。

关于朝鲜“脱北者”的去向，经调查估算，非法越境进入中国的“脱北者”中有10%企图进入韩国谋生，但每年能够“成功”达成意愿进入韩国的只占2%-3%，相当一部分非法滞留在中国。至于滞留者的数量，由于他们极力躲避调查，且许多人经常穿梭于边境两侧，或者已经流动到了第三国，因而实际上很难准确把握。美国“朝鲜人权委员会”的调查报告显示，滞留在延边的1346名朝鲜人有97%不想回国。韩国统一部2006年的统计称，滞留在第三国的朝鲜“脱北者”大约为20万－30万人，而其中在中国的至少有10万－15万。但2012年，据朝鲜人权纪录保存所所长尹黎相称，中国境内的“脱北者”规模约为1.5万人，仅为4-5年前的10%左右。人数下降与中朝两国开始对“脱北者”进行严格控制有关。韩国“北韩人权情报中心”对滞留中国境内的朝鲜人进行了比较详细的摸查，发现其多分布在北京等内陆大城市和大连、青岛、上海等沿海大城市的近郊。他们中一部选择群居而生，另外一部分寄宿于中国人家庭，后者中女性比例高达61.5%，男性比例为41.7%。女性以20－39岁的年轻人居多，她们多与当地的农村大龄青年、丧偶独身和残疾未婚男性存有事实性婚姻关系。

二、“脱北者”问题的国际化演变

朝鲜“脱北者”问题原本属朝鲜国内事务，通过中朝两国协商即可解决。但随着国际上各种势力的插手与干预，“脱北者”问题逐渐演变成为复杂的国际问题。

“脱北者”问题的国际化演变大体经历了三个阶段。最初，它只是中朝两国之间的外交事件。20世纪90年代的“脱北者”因经济困难而非法进入中国后，中国有关部门通常会对其进行救助，得到救助后的“脱北者”一般会主动选择返回朝鲜国内。对于有些长期滞留中国的非法务工者，除非朝方提出强制遣返等请求，中国公安部门并未采取强制性抓捕和驱逐出境措施。总体上说，对于“脱北者”问题的处理，中朝两国间一直本着友好协商的态度和平处理。但由于朝经济困境无法很快改善，从20世纪90年代到21世纪初，进入中国境内的“脱北者”数量出现激增态势，一些“脱北者”开始对中国居民实施盗窃、抢劫，甚至危及人身安全的犯罪行为，中国边境地区居民对“脱北者”的态度开始发生转变，由原来的同情、主动救助到强烈要求公安部门抓捕、遣返和杜绝“脱北者”非法入境。在此背景下，经过协商，中朝两国分别在本国境内展开了对“脱北者”的抓捕、遣送和接收工作。朝鲜将“脱北者”定性为叛国者，对遣返回国的“脱北者”实施了严厉的惩罚措施。但中朝两国的严厉管制并没有减少非法进入中国的“脱北者”的数量，反而造就了大量的多次“脱北”者，而这也为国际势力的插手与干预提供了“口实”和机会。

从20世纪90年代末到21世纪初，韩国非政府组织开始或明或暗地介入“脱北者”问题，使之演变成涉及中、朝、韩三国的外交事务。韩国的一些人权和宗教组织的成员以文化交流、贸易往来等名义进入中国延边等边境地区，他们将非法越境进入中国的“脱北者”藏匿在自己的居所或教堂里，以躲避中国公安部门的抓捕和遣返。其中有些宗教组织在“庇护”“脱北者”的同时，还向他们宣扬教义，唆使他们回国非法传教。一些非政府组织还在韩国国内制造社会舆论，称中国遣返“脱北者”属于非人道行为，希望以此促使韩国政府和社会为其在中国境内介入“脱北者”问题提供更多政策支持和经济等方面的援助，同时吸引更多国际势力，提升“脱北者”问题的国际关注度，增强对中国和朝鲜施加压力的能力。恰逢此时，朝鲜政府准备采取“经济管理改善措施”，开始对居民强调自食其力。部分朝鲜人担忧政府此举意味着将不再继续保证居民生活，于是开始相信韩国非政府组织能够对其生活提供帮助，从而选择成为“脱北者”进入中国境内。对于韩国非政府组织在中国境内的活动，中国政府日益加强对其管制甚至是强行制止，而对非法越境的“脱北者”，中国政府继续依照中朝两国之间的协议进行遣返。因此，许多躲藏在中国边境地区的“脱北者”开始逃往中国内地。此后，非法进入中国的“脱北者”数量不仅不断增加，而且散布于中国多个地区，“脱北者”问题的处理更加棘手。

随着中国对韩国非政府组织管制的加重和对“脱北者”遣返政策的毫不松动，从2001年起，韩国非政府组织根据本国宪法视朝鲜人为本国国民的规定，利用韩国政府接收和安置朝鲜人的政策和国际上对难民问题的关注，开始策划通过制造外交事件来使“脱北者”进入韩国的路径多样化，由此使“脱北者”问题最终演变成涉及多个国家和国际组织的国际性事件。其主要做法首先是组织冲闯国际机构及外国驻华机构。2001年4月，韩国非政府组织策划了朝鲜“脱北者”张吉洙等7人闯入联合国难民署（UNHCR）驻华代表处，要求获得难民地位和前往韩国。经有关方面协调，张吉洙等7人在两个月后抵达韩国。此次事件是韩国非政府组织策划将“脱北者”问题国际化的“试水之作”，