杨保筠：缅甸：在改革开放中谋求稳定与发展

摘要：自2011年缅甸新政府建立以来，缅甸的政治、经济、社会等各个领域都在短时期内发生了令人瞩目的巨大变化，取得许多成果，但中缅关系也在此过程中遇到新的问题和挑战。缅甸的改革开放经历了相当长的酝酿和落实过程，2011年以来国内外形势的发展为缅甸政府的改革和开放提供了新的动力。虽然缅甸的改革仍面临诸多困难，但已经难以逆转。作为与缅甸山水相连的邻国，缅甸为谋求稳定和发展而进行的改革符合中国利益。在缅甸改革开放和社会转型中所遇到的国内问题和矛盾逐步缓解和解决后，两国关系也必将在新的条件下，以更符合双方利益的方式得到恢复和发展。

关键词：缅甸； 改革开放； 稳定； 发展

自2011 年3月新政府建立以来，缅甸的政治、经济、社会等各个领域所发生的变化之快令人感到眼花缭乱。实际上，缅甸的变化并非如人们所想象的那么突如其来，而是经历了一个相当长的酝酿和落实过程，而2011年以来国际、国内形势的发展，给缅甸新政府的改革和开放注入了许多新的因素和动力。本文拟就缅甸改革开放的起因、成果、对中缅关系的影响及其前景等问题作些探讨。

缅甸的改革开放是国内外因素共同作用的结果

首先，从国内因素来看，经济落后和民生困境是促使缅甸政府实行改革开放的最主要原因。

缅甸自1948年独立以来，由于历届文官和军人政府的政策失误，国内危机不断，使国家经济发展屡失良机，从刚独立时东南亚的比较富裕国家，沦为今天该地区最为贫穷的国家之一。

由于英国的殖民统治，缅甸未能建立起有效的本土执政体系，当地出身的行政人员严重匮乏，国家独立后接掌政权的治国者们缺乏执政经验，使缅甸陷入经济状况恶化与政治斗争加剧的恶性循环，导致经济发展停滞，社会动荡频发，民族冲突不断，并由此而引发1962年以吴奈温将军为首的“革命委员会”发动的军事政变。奈温废除独立宪法，建立军人专制政权，实行一系列激进的经济和社会政策，使缅甸经济受到灾难性打击。1987年，缅甸被联合国定为世界上最不发达国家。同年，缅甸政府在没有事前通知以及不提供任何补偿的情况下宣布废除流通最大面值的货币，引发大规模的政治暴动。1988年上台的军人政权虽然表示将向市场经济转变，但难以取得实效。此后，由于军政府拒绝向在1990年的选举中获胜的反对党全国民主联盟移交政权，西方国家以其无视民主和人权为由，不断扩大和强化对缅甸的经济制裁，使其越来越孤立于全球经济体系，经济状况每况愈下。有数据显示：第二次世界大战结束时，缅甸的人均GDP为746 美元，而2010 年仅为648 美元，不仅停滞不前，而且有所倒退。

缅甸是个农业国，农业一直是缅甸的经济支柱。据统计，农业在缅甸独立前的1938 财年对GDP 的贡献是48%，到2007 财年仍为43% 左右；1938财年的大米、矿产、木材和其他农产品几乎占缅甸总出口额的3/4 ；而在1990~1999 年10 年中，这4种商品的出口额仍超过包括边境贸易在内的总出口额的70%。[1]工业发展水平极低的现状，使缅甸经济发展缺乏动力，随着人口增长而增加的劳动力的就业也严重不足。此外，经济法律缺失，法治薄弱，合约的实施难以得到保障；腐败现象渗透到各个经济部门；基础设施落后、电力供应短缺等问题，都严重阻碍着经济发展。

缅甸的经济困境导致人民生活水平低下，民生艰难，民怨沸腾。例如2007 年8 月发生的“番红花革命”，就是因为政府取消补贴导致燃油价格飙升而引发的。

因此，寻求通过改革开放使西方国家解除制裁，发展经济，改善民生，以显示其政权的合法性，就成为军政府进行改革的重要动因。

缅甸军政府长期面临的国内政治压力也是促使其不得不另谋新路的重要原因。1990年大选后军政府拒绝向在选举中获胜的民盟交权，导致反对派与当局的对抗持续不断。以昂山素季为代表的政治力量得到西方国家的普遍支持，给军政府造成极大压力。此外，缅甸国内旷日持久的民族问题也使军政府疲于应对。各地的少数民族反政府武装林立且十分活跃，严重威胁国家的政治稳定和经济发展。虽然缅甸军政府曾经与一些少数民族反政府武装多次达成停战协定，但民族冲突仍时有发生。在这种情况之下，缅甸政府意识到只有通过政治改革，才有可能实现民族和解，共同建设新缅甸。

第二，从国际因素的影响来看，西方国家对缅甸实施的长期政治、经济制裁也是促使缅甸走上改革开放之路的重要原因。1990年以后，西方国家以民主、人权问题为由持续对缅甸军政权施加政治和经济压力，要求军政府改善缅甸国内的人权状况，释放昂山素季，并向在大选中获胜的反对派移交权力。2003年以后，西方的制裁进一步扩大和深化。欧盟除了直接对缅甸施压和制裁以外，还把缅甸的人权问题作为东盟与欧盟发展合作的前提条件。在西方的压力下，缅甸甚至被剥夺了2006年担任东盟轮值主席国的权利。西方的制裁，使缅甸在国际社会长期处于孤立状态。为了改变现状，及早解除西方对缅甸的经济、政治制裁，缅甸军政府就不得不考虑如何通过“求变”来“减压”的问题。

实际上，缅甸的改革开放经历了长期的酝酿和探索，其中不乏国内各派政治势力，甚至军政府内部不同派别之间的角逐和协调。1990年大选后，军政府虽然拒绝交出政权，但也已开始考虑如何在保证其权益的基础上逐步推行改革，以实现其政权合法地位以及国内实现和解的可能性。当时，军政权内被视为温和派的总理钦纽就倾向于与昂山素季领导的民盟开展对话。1993年，缅甸召开了国民代表大会，后由于国内和解条件尚不具备而于1996 年中断。但是，军政府与反对派之间的沟通并未完全终止。2003 年8月，军政府公布了由钦纽总理主持制定的“民主路线图”，计划让国家逐步向“有纪律的民主”制度过渡。该计划包括重新召开1996年中断的国民大会；按照由国民大会制定的基本原则起草新宪法草案，经由全民投票予以通过；举行大选组成议会；按照新宪法召开议会，最终由选举产生的国家领导人、内阁及权力机构，以领导国家迈向建立现代化的、发达的现代民主国家的目标。当然，军政府从一开始就把保障军队在国家的新政治架构中的地位和权力问题放在首要位置，当局在设计2008年宪法时就为保障军人在国家和议会中的地位和权力做出了规定：非经选举产生的军队代表在各级议会中占有25％的席位；三军总司令是缅甸武装力量的最高统帅，必要时可以接管国家政权。这使议会实际上不可能通过军队所不赞成的法案，也给军队留下可随时以“维护宪法尊严”之名重执政权的机会。但在当时的条件下，这种安排也在一定程度上减轻了军队对改革的担忧和可能设置的障碍。

稳定与发展是缅甸改革的主要目标

根据军政府的安排，缅甸的“民主路线图”计划一直在有条不紊地执行。

2011 年3月，脱下军装的将领吴登盛出任总统，缅甸新政府提出了雄心勃勃的全面改革计划，以寻求结束在国际上的孤立状态，实现与全球经济的一体化。缅甸新政府密集地推动了一系列政治自由化措施，如：释放大批政治犯、允许流亡异议人士返国、实行多党竞选、逐步取消对媒体的管制、允许罢工和自由组建工会等。同时，还制定了大力推动经济自由化与促进族群和解的目标。所有这些举措的目的，就在于尽快恢复国家和社会的稳定，从而为加快经济发展创造有利条件。

缅甸新政府的改革开放措施，已经收到了许多具体成效，并得到国内各界和国际社会多数人的普遍认可。根据笔者近年来数次前往缅甸的所见所闻，也深切感受到这个国家与10多年前，以及新政府建立前后相比较所发生的深刻变化。

首先，缅甸政治民主化的发展，为国内和解创造了较好的氛围。其中，最为突出的是政府与反对派主要领导人昂山素季之间的互动由对立转向合作。2011年缅甸新政府成立以后，随即解除了对昂山素季的软禁，使其重获自由，重新参与政治活动。在2012年4月的议会补选中，昂山素季领导的民盟大获全胜，她本人也因此而得以进入国会，从原先“体制外”的反对派，转而进入“体制内”，成为国家立法机构的成员和决策的参与者。随着昂山素季在国内外影响力的不断扩大，呼吁其参加2015年总统大选的呼声也越来越高，她本人也不掩饰竞选缅甸总统的意愿。而吴登盛总统则在2012 年10月接收英国广播公司采访时表示，只要昂山素季能够在下届大选中获胜，他本人“会接受昂山素季当选总统”。[2]然而，按照缅甸现行法律，昂山素季因丈夫和孩子都是英国籍而不具备参选总统的资格，因此，缅甸国内外要求修宪，以便让昂山素季参选总统的呼声甚高。

缅甸政府的改革也给民族和解增添了一些机会。2010年大选中，多个少数民族政党参选并在中央及地方议会中获得议席，在各级议会中获得了一定的发言权。新政府希望以此推动国家和解，实现民族团结。吴登盛在阐述缅甸经济社会改革框架时也特别提到：“我们正在启动与国内10个主要的少数民族武装的政治对话进程，希望在不远的将来与之达成停火协议。”[3]缅甸政府已经与多个少数民族邦签署了和解协议。与此同时，政府对民众发动的群体性活动也不再像以往那样动辄采取强硬措施，而是试图以和平方式化解矛盾。例如：2012 年5 月20日，由于群众不满电力供应短缺，在曼德勒爆发了希望改善电力供给服务的和平示威游行，并蔓延至仰光和其他城市。对此，缅甸政府采取了通过在报章上刊登启事的方式与民众沟通，呼吁民众谅解。政府保证将通过多种途径紧急处理和缓解电力供应短缺的情况，官方媒体也及时发布关于政府努力增加发电能力的详细报道。这些措施使示威游行在几天之后就自行平息了。

其次，缅甸政府在经济领域制定了多项发展规划，并通过改革开放成功地使西方国家解除了对其实施的大多数制裁措施。缅甸新政府上台后，多次强调将改善民生作为其主要工作目标并为此提出了一系规划和措施。例如，吴登盛总统2013年1 月在缅甸内比都举行的缅甸“开发合作论坛”上详细介绍了缅甸“经济与社会改革框架”，其中不仅包含有至2030 年的远期目标，也有未来3年内将完成的短期目标，以把缅甸建设成为一个“工业化的现代国家”。[4]

此外，缅甸政府还通过立法、行政等手段，努力吸引外资。2012年底，缅甸新的“外商投资法”经由吴登盛签署后正式生效。新法案取消了对于外商在缅甸合资企业中控股额不得超过50% 的限额，加大了对外资投资缅甸的吸引力。

由于缅甸经济的对外依赖程度较高，争取西方国家尽快解除对缅经济制裁成为新政府的当务之急。西方国家则看中了缅甸改革开放以后有可能给它们带来的巨大商机，因此也借着缅甸民主化进程的推进而加快了解除对缅甸制裁的步伐。例如：在2012年4 月，日本宣布免去缅甸所拖欠总数大约5000 亿日元债务中的大部分，即3035 亿日元（约合37.2亿美元），占日缅双边债务协议的60%。此外，日方还恢复了1987年后因缅甸政局不稳而冻结的日元贷款。日本表示将为缅甸的基础设施建设、人才培养、金融和财政制度改革、制订开发计划、培育证券市场等提供支持和帮助。[5] 今年5月，日本又宣布免除缅甸拖欠的1761 亿日元的债务，并为其提供510 亿日元的政府开发援助，[6]以从经济上支持缅甸民主化，增进两国关系。就连过去对缅甸制裁最严厉的美国，态度也发生了明显变化。随着缅甸政治改革的深入，美国也根据以“行动对行动”的原则，开始逐步解除对缅实施了长达20年的经济制裁。2011 年11 月30 日至12 月2日，美国国务卿希拉里对缅甸进行了名为“破冰之旅”的历史性访问，