朱锋：美国的“南中国海新政”会带来转机吗？

进入2014年1月以来，奥巴马政府在南中国海问题上频频施出重手招数，打压中国的南中国海政策和主张。从2010年7月美国前国务卿希拉莉在越南首都河内首度高调宣扬美国在南中国海“也有自己的国家利益”、美国关注南中国海“航行自由”以来，这是近三年半的时间内，美国第二次在南中国海问题上对华直接出招。

1月5日美国国务院东亚事务助理国务卿拉塞尔在国会听证会上表示，中国应该澄清南中国海九段线，指责中国在南中国海的主权要求缺乏国际法依据，并成为了南中国海局势紧张的根源。同2010年希拉莉的表态不同的是，这次美国在南中国海问题上的态度更为强硬，几乎不加掩饰地袒护和中国有争议的东盟（亚细安）国家。从1970年代中期南中国海主权争议开始出现之后，近40年来美国在南中国海领土纷争上的立场，从来没有像今天那么清晰和明确。

美国历来在领土争议问题上采取“不选边”的态度。例如，对于今天中日两国之间的钓鱼岛领土争议和对于韩日之间的独岛争议，白宫从来没有公开表达过哪一国的主权要求更为合理的意见。其原因，一是美国认为主权争议和解决应该遵循国际法，简单地就其他国家的主权争议表达外交表态不符合法律精神；二是轻易卷入领土争议只会让美国“惹祸上身”，因为领土争议背后强大的民族主义情感，是不能轻易触碰的“马蜂窝”。

2014年1月5日拉塞尔在国会听证会上的发言，不仅明显违背了美国对其他国家的领土争议“不选边”的传统态度，更是气势汹汹在南中国海领土争议上，毫不掩饰地站到了和中国有争议的国家一边，不仅是在“拉偏架”，更是在对中国的南中国海维权行为发出政治警告。

美国如此高调和直接地卷入南中国海主权争议，不惜以公开挑战中国的南中国海主权立场为代价，甘愿激化美中在亚太地区的地缘战略利益冲突，来为菲律宾和越南等国家撑腰打气，说到底，一是美国依仗今天在亚太地区的军事和战略优势，二是借助东盟国家对于中国谈判“南中国海行为准则”问题上拖沓的不满，三是利用今天众多东盟国家希望美国出面制衡中国的战略愿望，竭力想要打压中国的南中国海主张，确保美国在南中国海区域的战略优势。

拉塞尔在国会听证会上的证词虽然措辞强硬，但至少在三个地方并没有真正体现美国所一贯强调的“按照规则和规范行动”的原则。首先，美国将中国未能澄清“九段线”视为今天南中国海局势紧张的根源，这并非是事实，或者说，这只是美国想象的事实。

“九段线”是中国“传统权利线”

中国政府的立场很明确，“九段线”是中国在南中国海的“传统权利线”。中国外交部发言人曾就“九段线”问题公开表示过，中国依据联合国海洋法公约和历史权利，拥有在九段线之内的岛屿及相关海域的主权权益。这已经十分接近于中国对“九段线”、以及“九段线”为基础的中国南中国海权益的“澄清”。近年来南中国海争议的激化，说到底是南中国海资源开发竞争的升温，以及部分国家在南中国海争议问题上所采取的不冷静、甚至情绪化的行动。例如，2012年4月中国和菲律宾的黄岩岛对峙，菲律宾军舰对中国渔民的粗暴执法在先、中国执法船只限制菲律宾渔船的进出。当然，中国的做法确实没有做到“温良恭俭让”。但也不能因为中国“块头大”，就把脏水都泼在中国身上。

其次，为了解决南中国海主权争议而需要澄清的问题并非只有“九段线”，还包括南中国海岛屿的归属等一系列问题。如果中方正式澄清“九段线”，那么，东盟国家中和中国有南中国海岛屿争议的国家、包括要维持南中国海秩序的美国，是否也应该“澄清”中国基于历史权利拥有南中国海岛屿的合法性。联合国海洋法公约对沿岸国的海洋权益做出的国际法律规范，但并没有完全拒绝和否定“传统权利”在划分海洋领土归属问题上的法律效力。美国出版的权威学术刊物《美国国际法学刊》2013年第一期专门就南中国海主权争议的法律适用组织了专门的学术讨论。尽管对历史权利作为南中国海主权诉求的法律依据存在争议，但两位美国国际法学者在编辑按语中承认，海洋领土要求中的历史权力诉求并不能忽视。

事实上，今天南中国海主权争议问题上需要澄清的基本事实，远远超越中国的“九段线”。

第三、拉塞尔在国会听证会中含蓄地提到，南中国海岛屿与沿岸国位置的远近应该成为主权合法性的思考依据；中国不应该把那些离自己那么遥远的海上岛礁和岛屿视为是自己的合法领土，而这些岛屿和岛礁离东盟国家更近。这话听起来很有道理，但美国的同情心和南中国海岛屿归属的法律基础之间存在着更需要“澄清”的差距。距离远近从来不是国际法认可的海洋领土归属的依据。1982年英国和阿根廷的马岛争端，马岛离阿根廷多近、离英国多远。但当时的里根政府坚定地支持英国首相撒切尔夫人维护英国的马岛主权。南中国海岛屿的主权归属与地理位置的远近不应该有直接的关联，这同样是在南中国海主权争议缓和与解决进程中需要“澄清”的事实。

社会精英认为奥巴马对外软弱

奥巴马的外交政策目前在美国公众、媒体和智库中广受争议。很多美国社会精英认为奥巴马的对外政策软弱。无论是在叙利亚问题还是在伊朗问题上，包括今天在乌克兰的国内骚乱问题上，奥巴马政府都难以有所作为。和伊朗的日内瓦协定、想要通过谈判迫使德黑兰放弃追求核武器念头的做法，在美国国内的评价也褒贬不一。不少人为白宫喝彩，认为日内瓦协议打破了伊核僵局，总比今后可能不得不再度进行预防性军事打击要强得多；但许多共和党人坚决不认为伊朗会放弃核武器计划，美国国会内部要求继续增强对伊朗制裁的声音和势力有的是。

2月27日的《华盛顿邮报》刊文甚至评价奥巴马的外交政策只能得“F”，就是不及格。然而，美国今天的政策精英看准了美国财政开支紧缩、制造业需要振兴和就业机会需要投入更多政府支出的现实，认为今天奥巴马政府收缩干预行动的力度和范围、转向重点“盯防”涉及美国重大战略利益的地缘政治对象的做法是明智的。国务卿克里最近也在中东之行中严厉批评了有人指责美国实行“新孤立主义”的言论，提出美国外交并不是有人指责那样已经堕入成了“穷国外交”。

在南中国海问题上对中国持续发难，说到底，体现了奥巴马政府今天外交的一种总体外交考虑：就是要稳住局势、收缩干预、却必须做到重点盯防。换句话来说，就是要在美国今天认为战略利益最为重大的亚太地区、面对中国崛起所带来的中国政策越发“咄咄逼人”的势头，美国的政策应对不是“退”、而是要“进”，要勇于干预、对中国的行动直接作出美国的反应，由美国直接来把控局势。美国的“南中国海新政”，是亚太“再平衡战略”的延续。

奥巴马政府的“南中国海新政”，会把南中国海的主权争议和紧张局势拖入到一个可能更加不确定的新阶段。短期来看，由于受到美国的支持，菲律宾会继续扮演在南中国海问题上阻击中国权益主张的“急先锋”的角色。3月31日之前，菲律宾正式向联合国海洋法仲裁委员会提交“九段线”非法的诉讼状已成定局，联合国海洋法仲裁委员会的仲裁程序也将正式启动。但菲律宾目前的做法，并非只是依靠联合国海洋法仲裁。由于有美国做靠山而越发变得有恃无恐，菲律宾目前的对华政策不仅傲慢、而且非常具有挑衅性。

从阿基诺总统接受《纽约时报》采访将中国说成希特勒时代的纳粹德国，到菲律宾武装部队司令指责中国南中国海主权主张都是“废话”，马尼拉现在在南中国海问题上十分好斗。2月25日，菲律宾将黄岩岛划入其西部军区管辖，扬言必要时要“采取军事行动”。奥巴马政府的“南中国海新政”看来难以让南中国海紧张局势降温。

解决目前的南中国海争议，该是到了中国和有主权争议的东盟国家坐下来谈的时候了。中国政府确实需要在南中国海问题上采取更加具有前瞻性、更加务实、但又更加积极的政策主张。一味指责美国搅局，并非上策。东盟国家同样需要考虑的是，不要在南中国海争议上一味地“以美制华”。中国人有一句谚语，“退一步海阔天空”。我相信北京有诚意正式“澄清”九段线。但中国正式澄清九段线的同时，和中国有主权争议的国家，能否一起共同“澄清”基于历史权利和联合国海洋法的中国南中国海岛屿的主权诉求，公正与合理地解决南中国海争议。这不仅考验中国、也考验东盟。

朱锋：南京大学中国南海研究协同创新中心执行主任、北京大学国际关系学院教授、美国布鲁金斯研究所访问学者

来源: 联合早报