周永生：苏格兰独立公投的深远影响

摘要：苏格兰独立公投失败，英国就此逃过了一场分裂的劫难。人们关注苏格兰独立公投是在密切关注苏格兰公投能否开创出一种新的独立模式。尽管苏格兰没有在这次公投当中获得独立，但这次公投却不同凡响，对英国和苏格兰的关系带来了深远的影响。

【关键词】独立公投  苏格兰  自治权力

【中图分类号】D83/87

【文献标识码】A

2014年9月18日，英国苏格兰地区单独举行独立公投，最终结果是，苏格兰独立公投失败，将继续留在大英联邦联合王国内，英国就此逃过了一场分裂的劫难。但是，这次公投，进一步加剧了苏格兰与英格兰的裂痕，也加剧了北爱尔兰、威尔士与英国中央政府的裂痕，后果与影响深远。英国政府不得不对苏格兰地方政府进行更大规模的让权，这将产生难以预料的后果，甚至有可能促进苏格兰在以后的历史进程中最终走向分裂。

苏格兰独立失败的根本原因

苏格兰独立公投，为什么以十个百分点的差距遭遇失败？这是人们想急于了解的问题。主要原因包括以下几点：

第一，苏格兰经济难以独立，独立后经济与社会风险太大，苏格兰人民不愿意冒险，而需要稳定富裕的生活。苏格兰民族党和独立派人士认为，对于独立后的苏格兰经济发展缺乏好的政策，他们主要倚重北海油田的开发和收入，而北海油田的开发，绝大部分控制在英格兰的公司手中，石油开发的利益能否完全归入苏格兰尚不确定，国家收入难以保障。再加上苏格兰没有自己独立的货币体系，而英国政府坚称，一旦苏格兰实现努力，将不再允许苏格兰使用英镑系统，苏格兰若建立自己的货币体系，尚无明确的利好前景，很可能造成金融货币体系的混乱，而使独立后的苏格兰国家成为欧洲无足轻重的末流小国。届时，苏格兰没有强大的经济支撑，缺乏强劲的工业体系，苏格兰政府会从纳税人方面开源，增加税收，中产或工薪阶层可能成为最大受害者。因此，苏格兰的中产阶级和工薪收入者不愿意支持独立。

第二，苏格兰人基本认可英国政府在苏格兰实行的统治，他们只是想在英国统治的体系下争取更多的自主权，获得更多的好处，而不是要打破这种体制，这是苏格兰人民不愿意彻底分裂的重要原因。尽管英国政府对苏格兰有种种的压制、歧视，但并没有达到令苏格兰人不可容忍的程度。英国也并不是传统意义上高度融合的整体国家，而是由四个王国联合在一起的联合王国。1707年，苏格兰根据《联合法案》与英格兰合并，成为大不列颠王国的一部分，同时保持相对独立。既然是大家联合，当然也能够分离，废除联合法案即可。这种情况使英国政府对苏格兰给予了较大的自治权力，包括容许他们有自己独立的政府、1999年又增设了独立的议会。这种体制对于保持国家统一而言，是一把双刃剑。既一定程度上满足了苏格兰地区人民的权利需求，使他们满足于现有的体制，放弃对独立的追求；同时，容易使他们在现有权力基础上，不扩大自身的自治权利，乃至进一步扩大的要求――最终走向独立。

第三，独立派的许诺尽管比较美好，但是政策障碍颇多，实际上难以实现，苏格兰民众比较成熟，不愿意盲目追随苏格兰民族党和独立派。如果苏格兰获得独立，必然要成立一整套统治机构，这些额外的巨额开支必将会由苏格兰民众支付。苏格兰银行体系需薄弱，公共服务开支比英国平均水平高10%。如果没有强有力的后盾，在遇到金融风险时，苏格兰只能削减薪资或公共开支。这将导致苏格兰人的生活水准会降低，却没有什么实质性的好处。苏格兰人并不会因为独立就拥有更高的自由和生活水平。所以，独立只是苏格兰一部分政治家和社会精英对权力的欲望，对苏格兰普通民众而言，没什么实际的意义。

第四，英国政府发动强大的攻势，阻止公投独立实现，所作出的许诺基本上满足了苏格兰人受到格外尊重、获得更多权益的心理需求。在这种情况下他们没有必要去冒着更大的风险追求独立。

最初，英国政府对苏格兰独立的要求并没有给予特别的重视，他们认为苏格兰通过公投不可能获得独立。因此，英国政府表现大度的君子风度，2012年10月15日，英国首相卡梅伦与苏格兰政府首席部长萨蒙德在爱丁堡签署协议，同意苏格兰在2014年秋季举行公投，决定其是否脱离英国。此项协议内容经英国议会授权，法律效率更加确定。英国中央政府和苏格兰政府都表示将尊重公投结果。英国政府的基本想法是，通过举行公投以及苏格兰民意否决的结果断除苏格兰独立派的幻想。

但是，到公投前夕，各种民调显示，支持苏格兰独立的比率日益升高，乃至出现独立的比率超过不支持独立比率的情况。这种状况的出现，使英格兰政府慌乱了手脚，在公投前夕，动员各种社会力量，力图阻止苏格兰公投独立成功。卡梅伦政府的有效政策不外乎有两点，一是打感情牌，宣传英格兰人民热爱苏格兰，不希望看到国家的分裂。二是打政策牌，卡梅伦首相急切地向苏格兰民众许诺，如果不实现独立，在公投之后就要马上与苏格兰地方政府举行谈判，承诺给苏格兰更多的自治主权，给予更多的优惠政策。这两点政策立竿见影，使动摇当中的一部分苏格兰选民转而反对独立。

举世关注的缘由

在世界范围内，俄罗斯有车臣人的地方独立问题，法国有科西嘉独立问题，美国有夏威夷独立问题，加拿大有魁北克独立问题，西班牙有加泰罗尼亚独立问题，菲律宾有棉兰老岛伊斯兰势力独立的问题等。这种情况说明，地方独立运动在21世纪具有普遍性。而任何一个地方独立运动的重大变动和走向都很容易成为全世界关注的目标。就英国苏格兰独立运动而言，还有一些遭受全世界特别关注的一个特殊原因。

第一，英国在今天依然属于世界大国，而苏格兰独立公投如果获得成功，英国的大国地位将彻底丧失，进而将改变整个欧洲的政治经济和安全格局，对世界局势也会产生一些难以预料的影响。苏格兰的土地面积约占全英的33%，苏格兰人口逾500万人，占英国总人口的8%，苏格兰经济占英国全部GDP的约9.5%。①英国的核潜艇部署在苏格兰，一旦苏格兰独立，不仅英国的国土面积将缩小约三分之一，英国的核潜艇将被迫搬出苏格兰克莱德海军基地，英国的战略纵深将遭到削弱，英国核大国的地位将要受到严重损害。尽管苏格兰的经济力量在英国仅占约十分之一，比例并不算高。但英国约80%左右的油气资源来自于北海地区开采的油气中，而近90%的油田和60%的气田坐落在苏格兰领海。它的开发使英国成为欧洲国家中少有的“能源大国”，尽管这些油气田的收入并没有完全计入英国，而分了相当一部分给苏格兰，但毕竟计入“英国大陆架”内，英国也分得了相当的比率。而一旦苏格兰独立，英国可能会损失其中的大部分税收，不得不让给苏格兰。更重要的是，英国将从此丧失自身的油气能源保证。

第二，人们关注苏格兰独立公投是在密切关注苏格兰公投能否开创出一种新的独立模式。人们关注苏格兰的命运，苏格兰的未来命运走向系在这次独立公投之中。更重要的关注点甚至可能并不是苏格兰自身的命运问题，而实际上是在关注通过公投获得独立的问题。因为苏格兰能否在这次公投中获得独立，关系到能否开创一种新的地方与国家分裂和独立的模式问题。如果苏格兰因为公投获得独立，将为世界各地的分裂势力指引一条新的分裂道路，即通过地方公投获得自身独立的道路，这将树立一种新的独立模式。因此，这种模式不仅受到各国中央政府政府的重视和忧虑，而且，更为独立派政党和政治势力所重视。他们千呼万唤，期待这种模式的成功和树立。因为这种模式相对于武装独立和其他独立模式而言，不仅代价最小，而且简单易行，又符合当今时代民主、自由和人权的世界潮流。而有地方分裂势力捣乱的各国中央政府对苏格兰公投格外关注，主要是担心一旦苏格兰通过公投实现独立，可能会像病毒一样感染并鼓舞本国的分裂势力，不仅增强他们的斗争意志，也会给他们提供有价值的独立途径，使其成为效仿的典范。从这种意义而言，人们并不是真心关注苏格兰自身能否独立的问题，而是关注苏格兰能否通过独立公投开创一种独立模式的问题。

苏格兰的前途与独立公投的影响

尽管苏格兰没有在这次公投当中获得独立，但这次公投却不同凡响，对苏格兰独立派而言，暂时的独立失败并不意味着永久地失去了独立的机会，反而在这次运动当中，提高了苏格兰民族党的威信和地位，不仅迫使英国政府在政策上要对其作出更大的让步和妥协，而且，其党员人数在公投失败以后不仅没有减少，反而大增，独立派的力量进一步壮大。同时，对英国和苏格兰的关系带来了深远的影响。

第一，苏格兰在这次公投当中的地位获得提高。英国政府不得不对苏格兰政府作出进一步的权力让渡和妥协，给苏格兰地方政府更多的权力，给苏格兰社会在财政上更多的转移支付，进一步提高苏格兰民众的福利。虽然在短期之内能起到安抚苏格兰人心、避免其独立的作用，但从长远来看，更多的行政、司法和经济权力方面的让步，会让苏格兰更具备趋向于实际独立的状态，这会使苏格兰独立派在以后发动独立运动的进程当中障碍更小、更少，更容易走向一步之遥的独立。

第二，通过这次独立公投，使苏格兰独立派和苏格兰倾向于独立的民众认识到了自身所掌握的资源、及其所具有的潜在力量。苏格兰少数独立派精英为了自身的利益，必然持续不断地煽动与蛊惑苏格兰民众继续趋向于独立运动，给英国中央政府带来长远与持久的压力。一旦英国中央政府出现某种变故或政策失误，将可能带来再一次的公投独立运动的出现。因此，苏格兰独立的危机仅仅是暂时缓解，而不是根本消除，独立的危险和趋向将长期存在，英国中央政府将面临着长远的苏格兰独立的压力。

第三，当苏格兰地方自治权力扩大以后，将引发威尔士和北爱尔兰的连锁反应，他们也将向英国中央政府要求扩大地方自治权力，英国政府将面临两难选择。给与他们权力将使联合王国的权利趋于分散化，出现尾大不掉的局面，英国将变成一个越来越难于集中全力的国家，英国在欧盟内部的作用和地位将要明显下降。英国作为世界大国的效率将遭受持久、甚至是根本性的削弱；而如果不下放权力，这些地区的独立派和不满情绪与力量长期酝酿并持续，可能会酝酿和促进类似于苏格兰独立公投这样新独立运动的快速出现。

第四，苏格兰独立公投的失败对国际和中国的分裂势力是一次严重的打击。这对于一些分裂和独立势力而言，意味着以公投作为独立模式和期盼的想法并不现实。当然，这也并不意味对分裂势力而言，公投的做法就完全没有参考意义，而只能作为退而求其次的选择，没有能够起到鼓舞他们分裂士气的作用。

第五，独立公投作为英国的内耗，有惊无险地度过，英国中央政府不必过于分心于本国的分裂问题，保证了英国得以继续在较长的时间内维持一个尽管已经陷于衰落，但却又是“百足之虫死而不僵”的世界一流大国的地位。

第六，对于苏格兰民众而言，独立公投的失败使他们得以长期维持平稳、安定的生活。同时提高了中央政府对本地方社会和民生的重视，英国中央政府权力的部分让渡、财政转移支付的提高，都会给苏格兰民众的生活与社会福利改善带来实际的好处。因此可以说，独立失败，苏格兰民众成了最大的受益者。如果独立成功，苏格兰社会和民生可能将陷入长期的不安与动荡之中。

（作者为外交学院国际关系研究所教授、博导）

【注释】

①汉新：《苏格兰对于英国的重要性：堪比美国德州》，腾讯网，2014年9月18日。

责编/谭峰   美编/于珊

【延伸阅读】

苏格兰独立公投事件始末

・2012年10月15日，英国首相卡梅伦与萨蒙德在爱丁堡签署协议。根据协议，苏格兰在2014年秋季举行公投，决定其是否脱离英国。经英国议会授权，苏格兰议会有权组织2014年独立公投，英国中央政府和苏格兰政府都表示尊重公投结果。

・2013年3月21日，英国苏格兰政府首席部长萨蒙德宣布，苏格兰于2014年9月18日举行独立公投，以决定苏格兰是否脱离英国独立。苏格兰政府当天向苏格兰议会提交独立公投法案，内容涉及公投的具体安排，包括公投日期和开支等内容。公投法案需要经过苏格兰议会的批准。

・2014年8月5日，苏格兰第一大城市格拉斯哥，苏格兰政府首席大臣亚历克斯・萨蒙德走上电视辩论讲台。彼时，距离苏格兰独立公投仅有一个多月，在之前的民调中，反对独立的受访者比例一直明显多于支持独立者。对于萨蒙德和他所领导的苏格兰民族党而言，电视辩论是终结英格兰和苏格兰超过300年“联姻”的最后机会。

・2014年9月18日上午7时起，苏格兰公投开始进行，一直进行到晚上10时，苏格兰520万人口，有400万人登记投票，包括16和17岁的青少年。

・2014年9月19日，苏格兰独立公投落下帷幕，苏格兰人民以55%的支持率选择留在英国。苏格兰首席部长萨蒙德发表讲话承认失败，称接受苏格兰人民的意愿。