喻忠恩：政府应如何主导职业教育

政府主导职业教育发展不是政府过度干预或介入职业教育办学活动。政府发挥合理的主导作用应该是，综合利用法律、政策、经济、管理等手段，引导并确保职业教育各相关要素积极参与职业教育，从而推动职业教育可持续发展。

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020年）》提出，我国职业教育将“建立健全政府主导、行业指导、企业参与的办学机制”。这一提法不仅为我国构建新的现代职业教育办学体系明确了基本方向，而且从宏观层面将职业教育发展中三大要素各自承担义务与的角色进行了清晰的分工。不过在具体实践中，如何科学地构建新体系、如何合理地体现各要素的角色仍是一个有待深入讨论的问题。尤其是如何理解、落实“政府主导”的问题，目前学术界、实践界以及教育主管部门仍未能达成共识。因此，合理理解“政府主导”、探索合理的政府主导方式、方法，对于我国职业教育的改革与可持续发展有着重要的理论与现实意义。

一、政府介入的限度

《辞海》对“主导”一词的解释是，“主要的并且引导事物向某方向发展的。”据此我们可以推定，“主导”主要包涵了三层意思：一、其地位在各相关要素中是“主要的”的而非次要的；二、其主要地位的实现方式方法是“引导”而不是强制；三、其目的是使得事物向符合处于主要地位的要素所规定的方向发展。相应的，根据这一内涵，我们应该将政府主导职业教育理解为，在职业教育发展各要素中处于主要地位的政府，利用引导的方式方法促成职业教育依据其所确定的方向发展。很显然，政府对于职业教育发展方向的把握，在很大程度上是通过对作为职业教育发展中基础组成要素行业、企业以及学校的引导来实现的。

职业教育不仅关涉一个国家的整体经济社会发展，同时也是一项公益性与惠民性极强的事业，当今世界各国政府均给予了高度的重视，并且在推动其发展过程中发挥着不可或缺的作用与影响。因此从这个意义上讲，并不存在完全意义上的与“政府主导”相对应的“市场主导”职业教育办学机制。当然，在具体的操作上各国还是存在着明显的差异，主要体现在对于“主导”的尺度上的理解不同，并由此导致政府对职业教育发展的干预以及介入程度上呈现明显的差异。比如，有些国家较多地采取直接的、具体的行政干预职业教育发展，社会力量参与度相对较低；而有些国家政府的干预程度较低，社会力量参与度相对较高。这些不同主要基于各个国家不同的政治经济社会结构以及教育文化管理传统。但总的来说，职业教育欠发达的国家其政府直接干预与介入程度往往越高，而职业教育发展越成熟的国家其政府干预与介入越少。

作为一个职业教育尚处于规模扩张时期的发展中国家，我国职业教育发展的主要特征是政府干预与直接介入过多、社会力量参与程度偏低。主要体现在以下几个方面：一是在办学属性上以公办院校为主体的发展格局，我国职业教育机构中相当一部分由原来行业管理的学校改制而来（目前还有一部分保留），一部分由公办普通中学分化或改造过来。这两部分公办院校占学校总数的大多数。近些年出现了一批由企业或私人投资的职业教育机构，但为数不多且以培训为主。二是在资金投入上政府成为职业教育的投资主体。这与上述的公办为主体的办学属性是相联系的。三是从教育政策的制定、实施、监督到各个层面的教育改革行政性极强且缺乏社会力量的参与和支持。在当前的教育体制以及办学体制之下，政府成了职业教育教学改革的主导者。四是社会力量参与举办职业教育机构的积极性未能被激发起来。五是现有的以社会力量身份参与职业教育的办学机构处于相对弱势地位。尤其是在招生、享受政府补贴等方面。很显然，我国当前职业教育的这种办学机制是计划经济体制时代的产物。尽管我国社会主义市场经济已基本确立，经济社会结构发生了巨大的变化，但职业教育的这种发展格局尚未得到根本性的改变。

政府的强力干预与介入有其自身的优势，比如可以对职业教育发展规模、结构进行总体控制，可以在发展初期利用较短的时间取得较明显的成效，可以在一定程度上避免无序的竞争及其导致的混乱等。如前所述，政府干预是世界各国职业教育发展的普遍特征，尤其是在职业教育发展的初期。事实也表明，我国改革开放以来，在政府干预与介入之下，职业教育得到了快速的发展，尤其是规模的发展。如果没有政府的强有力介入与干预，我国职业教育的发展显然不会如此快速。

但是，政府过度干预、介入职业教育的弊端更是显而易见的。办学资金和办学质量是职业教育健康发展的两大关键因素，也是严重制约我国职业教育发展的两大瓶颈。而目前的这种办学机制无助于从根本上解决这两大瓶颈。从资金投入的角度来看，根据我国目前经济社会的发展水平，政府能够为职业教育所提供的资金支持有限，这种状况在短时期内难以有效改观。况且，职业教育与普通教育相比，其办学成本要高得多。至于以公办院校为主体的办学格局，使得绝大多数职业院校一方面难以感受到自社会的外部压力。我国产业发展的实际阶段，主要依赖成本较低的人口大国，升级转型的动力本身不大，因而对职业教育机构形成的直接压力也不大。众所周知，目前我国职业院校办学规模巨大，占整体教育系统的半壁江山，但并不意味着学生、家长对于职业学校质量的信任。事实上，我国绝大多数学生不是主动去职业学校就读，而是考试淘汰的结果。因此，企业以及社会的压力不是直接由学校承担的。同时，由于缺乏有效的竞争导致以提高人才质量与办学效益为目标的教育教学改革缺乏必要的内在动力，使得教育教学改革呼声和口号很高，但基本上是形式多于实质。由于外部压力与内部动力的缺失，从而最终使得整体教育水平难以得到有效提高。

如前所述，所谓主导的“导”是“引导”之意。这意味着合理的政府主导不是采取强力干预与直接介入的方式，政府过多介入已经偏离了政府主导的本意。关于这一点，国外早有学者对后发国家提出忠告，“各国政府，特别是发展中国家的政府，无力迅速适应急剧变化的技术要求，或无法培养出具有最新技术水平的人才”，而“制造业在80年代后期和整个90年代的发展趋势清楚地表明，私营部门参与未来劳动力的培训是当务之急。”[①]

当然，这并不意味着政府在职业教育发展中可以无为而治。事实上，即便在一些被学术界称为“企业为主体”型的职业教育国家，政府的影响依然是不可或缺的。以德国、澳大利亚为例，他们的职业教育可以说是企业为主体的典型，但同样有许多研究者发现，其实这两个国家的职业教育有着鲜明的政府主导色彩。只是，与典型的“政府为主体”的国家不同，这些国家更多的是采用法律、法规等宏观制约下的“放权”发展形式，极少直接干预或介入职业教育活动。因此，政府主导问题不在于政府需不需要管、能不能管职业教育，而是政府如何理解“主导”的内涵，如何在“放权”与“调控”之间寻找最佳平衡，从而最佳地发挥自己在推动本国职业教育发展中的作用。

二、政府主导的切入点

显然，职业教育的健康发展有赖于行业、企业的真正参与。与其他教育类型不同，职业教育本身就是行业、企业发展的衍生物，因而与之有着天然的密切关系。事实上，欧洲早期的职业教育的产生就是由行业、企业自身发展需要而推动的。可以说，正是由于行业、企业本身就是职业教育的最大直接受益者，因而也势必是职业教育最有效的推动者。没有行业、企业的参与，职业教育只能是闭门造车，由此必然导致“出门不合辙”――人才培养难以适应行业、企业的需要，也难以满足学生的就业与发展需要。另一方面，职业院校脱离行业、企业办教育，不仅耗费大量资金，又不能有效利用社会力量，本质上也是一种巨大的资源浪费。

为解决职业教育滞后于经济社会发展要求的这一难题，《纲要》提出“健全多渠道投入机制，加大职业教育投入”、“鼓励企业加大对职业教育的投入。”其用意很明显，即提高职业教育的总体投入规模，并实现资金投入的多元化。但在当前的实践中，人们尤其是各级地方政府对此的认识并不充分。同时，尽管近几十年来，我国一直强调要充分发挥行业、企业参与职业教育的重要性，但是具体的、实质性的、有效的政策导向也不充分。之所以如此，固然与认识不到位有关，更是由于长期以来行政权力过度干预与介入必然衍生的一个后果。因为政府一旦习惯于运用直接的行政职能来发展职业教育、并能取得显在的短期成效，势必导致其淡化在教育立法、政策导向、信息服务等方面的职能，从而导致行业、企业既缺乏真正参与职业教育、推动职业教育的动力，也缺乏参与职业教育、推动职业教育的压力。可以说，这正是我国职业教育虽耗费大量的人力、物力以及财力而难以得到明显成效的症结所在，无疑也是当下职业教育改革必须解决的根本性问题。

笔者认为，我国职业教育目前应解决的首要问题是应正确理解政府主导的涵义，正确把握政府的角色，解决有所为有所不为的问题。有论者提出，鉴于古典自由主义在经济危机中遭遇失败、凯恩斯主义在滞胀困顿中偃旗息鼓、新自由主义对于解决现实问题效微力乏，人们开始意识到了一个本质性问题，即“究竟什么样的政府是有效的”。从行政生态理论的观点来阐释，有效政府“就是要使政府不断地适应生态环境发展变化的要求，不断满足社会不同的需要，提高政府管理的效率和效益。”[②]

一方面，所谓有效政府应该是一种“有限政府”即政府作为国家意志的体现，固然应发挥其重要作用，但其作为是应该有限度的，而不是无限制、无度的。结合我国职业教育发展过程中的教训，认真汲取职业教育发达国家的基本经验，政府应该对“不应该做什么，不合适管什么，不能做好什么”有一个基本的共识，对于不合理的行为政府行政干预、介入过度的行为应该及时纠正。有论者提出，现代行政的一个理念是:在社会能自治的领域，政府应该抽身而退，将有限的资源集中于靠市场机制无法提供的公共领域。[③]具体到教育，“政府的责任是构建教育服务体系，并予以监管和调控，建立规则、标准和法规，以此指导和监管管理过程。政府将逐步从一切具体的教育管理事务中退出。”[④]

另一方面，政府应该在“应该做什么、能做什么”上切实做文章。笔者认为，职业教育本质上是处理好政府、学校以及行业企业的角色及其关系问题。如果没有意识到这一点，我们只能在一些细枝末节的问题上修修补补，而无法从根本上解决问题。事实上，在那些政府、学校以及企业角色明晰、关系处理较好的国家，职业教育必然发达；反之亦然，职业教育发达的国家，其政府、学校以及企业角色明晰、关系处理也较和谐。因此，我国政府在贯彻《纲要》基调的基础上，应以更明确的顶层设计为中层乃至基层设计指明方向，切实调动其他各要素参与职业教育的积极性，使得政府、行业、企业以及学校形成一种合力，进而逐步形成更合理、更完善的职业教育办学体系。在这一体系构建的过程中，政府应该选好合理的切入点。具体来说，政府应该在以下几个方面有所作为。

在教育立法方面，应明晰政府、行业、企业以及学校等要素在职业教育发展中的义务。在这里，所谓政府的义务，系指各级政府必须对发展职业教育负有更大的责任；所谓企业义务，是指企业在支持、参与一级举办职业教育的社会责任。