李祥：试论成人教育中的国家教育权

【摘要】国家教育权是国家公权力在教育领域行使的资格和力量，成人教育作为我国教育事业的重要组成部分也受到国家教育权力系统的控制和制约。继续教育作为针对学校教育之后的全民化教育活动，重点仍然是成人教育活动，结合成人教育中国家教育权力运行特点，从长远来看，成人教育发展与改革应放在继续教育整体统筹背景下进行。当前国家教育权力系统在成人教育中行使权力包括知识的确定、教育行政管理权、教育教学活动实施权、教育管理监督权及惩戒权力等方面，但国家教育权力在成人教育中行使存在权力界限不明、有关法律法规不健全、监督机制缺位、道德失范等问题，国家教育权的行使需要尊重成人学习者的学习主动性和学习自由。

【关键词】国家教育权/成人教育/国家教育权力系统/运行

国家教育权是国家公权力在教育领域行使的资格和力量，它以国家教育权力系统为重要载体，依据法律赋予的职权决定教育资源的分配、教育活动的规则和教育目标的方向。成人教育作为我国教育事业的重要组成部分，也受到国家教育权力系统的控制和制约，反映出国家主体对成人教育客体的一种外在价值要求。正因国家对成人教育拥有施教权、管理权等教育相关公权力，许多学者也把近些年我国成人教育发展过程中出现的许多问题的责任归咎于国家教育权力系统。正确看待国家教育权力边界，挖掘国家教育权力系统对成人教育的教育权力行使失范表现和深层次根源，为我们更好地行使国家教育权力，促进成人教育健康有序发展具有重要价值和意义。

一、成人教育中国家教育权力运行的特点

相比其他教育形式和层次，成人教育具有自身的许多特点，许多成人教育学者从成人学习能力、学习动机和学习特性等角度对成人学习环境制约、认知心理特点、自主学习倾向等许多方面进行深入研究和分析，近些年来，学界对成人教育内涵的认识也不断深化，视其为终身学习体系的重要组成部分，“成人教育是突破传统学校教育的局限，从而使终身教育思想得以实际贯彻，终身教育体系得以真正构建的一个决定因素”[1]；但是，成人教育与继续教育、职业教育等概念相互重叠、相互包含，不利于国家有针对性的进行成人教育发展和改革，有学者提出根据我国教育实情，建立我国教育系统的构想模型应该包括两个系列即正规教育和继续教育。与知识经济社会相适应的应该是全民化的继续教育，而不再是与工业化社会相适应的精英继续教育[2]。因此我们认为继续教育作为针对学校教育之后的全民化教育活动，重点仍然是成人教育活动，考虑到当前我国成人教育的普及型功能(如扫盲教育)目标已取得较大成绩，从长远来看，成人教育发展与改革应放在继续教育整体统筹背景下进行。

客观地说，改革开放三十多年来，我国政府在扫盲教育、成人学历提升等方面取得了很大成绩，应该值得肯定，但随着社会经济的发展和人民生活水平的提高，成人学习需求不断扩大与教育资源相对有限之间的矛盾在不断增加，国家教育权力系统在行使教育权力中存在两个方面的非正当性危险，一是教育权力虚无，主动地放弃了部分对成人教育权力的管理权力，一些教育权力机构甚至撤销了成人教育管理机构，将其职权划归职业教育管理机构一起管理，弱化了成人教育的权力行使功能，二是教育权力功能异化，将成人教育看作营利途径，一定程度损害成人教育作为教育的公益性，这些将对成人教育健康发展产生极为不利的影响。

在成人教育中运行的国家教育权力一方面存在和其他教育形式或层次相同的特点，另一方面又有自身的要求。在共性方面，他们具有权力和国家权力的共同本质，必须遵循教育发展和教学活动的一般规律，同样受政治、历史、文化、科技发展等诸多因素制约。“国家权力在教育中以多种方式渗透，比如一定的教育政策、教育制度、国家课程体系、考试体系等等。在教育中，国家的权力有时对知识进行规范化的选择，强化了知识对人的精神心智的培育作用；有时通过教育制度的安排，形成了压迫性的规训制度。在任何教育体系中，国家权力都是存在的”[3]。而在另一方面，成人教育作为继续教育最重要的组成部分，其办学机构设置、教学形式以及教育对象具有自身特点，由于成人具有学习的现实性与自主性，以及国家成人教育价值取向不断变迁演进，我国国家教育权力系统对成人教育行使教育权力无论目标、形式和载体等均有不同。从纵向看，国家教育权力系统主要依靠教育部和地方各级政府所属教育行政组织进行成人教育权力配置和行使教育行政管理权力的运行体系和机制，作为成人教育的重要机构―广播电视大学自身又从中央电大(国家开放大学在广播电视大学基础上进一步整合资源组建，强调现代信息技术的支撑作用，探索现代信息技术与教育的深度融合)一直到省市县形成一套自身的成人教育科层管理和教育机制，许多地方的成人教育面临多重管理和多方利益博弈。从受教育的个体角度看，在新中国成立很长一段时间内由于单位制度的影响，公民的社会流动性不强，单位制度是国家行政权力对社会资源进行再组织的一系列体制和规章制度，在狭义上指构成中国资源主体的单位组织，它是公有制体制内人员的经济、政治和社区管理形式[4]。作为一种权力和福利的再分配制度，它将政治功能、社会功能和生产功能合一，这时候的成人教育目标很难是从促进个体发展角度出现，例如单位人员的培训、进修更多是基于单位工作本身的需要，随着单位制度的弱化，个体主体意识的增强，成人教育的个人发展价值将体现的更多。

二、当前国家教育权力系统在成人教育中运行的内容

国家教育权的核心内容大致可以分为教育资源分配权、教育标准制订权和教育活动监督权三种[5]。从横向上看国家教育权力系统对成人教育行使教育权力主要体现在立法、行政和司法层面，考虑到成人教育办学形式的多样性，学习主体的自由性等，当前国家教育权力系统对成人教育行使教育权力的内容在以下方面具有自身特点：

(一)知识的确定

改革开放以来，我国的成人教育经历了满足社会政治经济发展需要到社会发展与个人利益实现相统一的价值转变，由于成人教育的教学方式多样、地点灵活、教育主体多元等特点，这种价值取向的演变主要就体现在了知识问题上。一个社会如何选择、分类、分配、传递和评价它认为具有公共性的知识，反映了权力的分配和社会控制的原则[6]。但是，教育过程是知识建构的重要组成部分，国家教育权力系统教育方针的确立仅是宏观导向，目标能否实现还受其他因素制约，虽然知识传递的内容、形式、过程等受到国家教育权力约束，但教育方针和知识确定不一定形成支配性的霸权。特别是成人学习时间本身有限，对知识选择有一定自由，在学历教育领域国家教育权力系统只是确定的而权力相对较大，而非学历教育领域更多是依据市场的需要。长期以来，国外成人教育内容主要集中在公民教育、职业教育和闲暇教育三方面，当前世界各国的成人教育都普遍把职业教育作为常规性内容，加强成人学习者职业意识、职业能力、职业发展、职业涵养的职业教育的比重在不断增加[7]。在大多数欧洲国家，成人学习主要是应对劳动力市场准入问题[8]，即使是在发达国家如荷兰，职业教育也是成人教育的主要内容，甚至通过成人教育相关立法进行重点强调[9]。就我国而言，成人学历教育的知识选择陈旧、单一、理论性较强等特点一直是制约成人学历教育发展的重要因素，但老年教育、健康教育等还是比较适合社会需求的。

(二)教育行政管理权

当前成人教育本身受市场调节和影响因素比较大，相比其他教育形式，成人教育经费来源中受教育者缴纳学费占有很大比例，同时成人学习者自由性较强，因此国家教育权力系统在成人教育行使教育行政管理权存在较大制约。总的来说，这种教育行政管理权主要体现在贯彻和实现国家的教育方针，规范各级各类成人学校和其他成人教育机构的教育教学活动，但对成人教育内部结构、教学质量和办学规模的管理则有弱化趋势。有学者认为国家教育权力边界的划定需要遵守两大基本原则：合法性原则与合理性原则[10]，亦有学者提出国家教育权的边界一是教育公平，二是人的个性发展与教育多样化[11]。因此可以说，成人教育行政管理权的实施既要遵循国家法律，又要符合成人教育自身规律；既要坚守基本的教育公平底线，又要结合不同地区、不同阶层的教育需求提供教育服务管理。按照这个边界划定，意味着国家教育权力特别是教育行政管理权的分化或弱化，一是对符合教育发展规律的内部事务的不干涉和不参与；二是将属于自己管辖的权力在横向上以行政授权或者行政委托方式转移出去。

(三)教育教学活动实施权

在我国，国家控制教育教学活动的实施，最初表现为国家举办“官学”，即使是当前一些其他国家如日本也视教师为公务员，充分实现其对教育教学的管理权力。虽然理论上国家不应干涉学校教学的内部事务，但由于国家教育权力系统对学校管理和教师队伍具有评价的权力，因此即使涉及学校的内在性事项国家教育权力系统都可能涉入，如果使用不当，就会造成对现有教育教学活动的严重干扰，相比其他教育形式的改革和转变，成人教育机构设置复杂、领导多重等问题造成成人教育教学活动改革一直较为落后，教师的课程创新和改革动力不足、文凭指挥棒的教育功利目的等问题一直没有得到较好解决。

(四)教育管理监督权及惩戒权力

虽然福柯认为，惩罚仅仅是奖罚二元体制的一个因素[12]，但在当前我国成人教育有奖少罚的情况下，重点强调其监督权和惩戒权具有重要意义。国家教育权力系统通过行使支配性教育权力，对教育活动进行监督和违反其权力规定的实施惩戒，以此确立国家教育权力系统的权威，他们规定学习的知识，控制学校发展规模，评价学校、教师和学生，教育客体处于被动接受的位置。成人教育具有自身的发展规律和特点，是构建终身教育体系和建设学习型社会的重要途径，虽然国家教育权是在其发展和运行过程中占据主导地位，但我们也不能忽视其他主体的教育权力和权利，当前如广播电视大学等成人教育机构科层体系建构性质更强，学术和教学功能反而弱化，这些教育机构本身在进行教育教学活动的同时，似乎又在为国家充当教育管理的监督角色，影响到成人教育的进一步深化发展，而寻找各个主体间的权利界限和平衡是厘清国家教育权与其他教育主体权利矛盾问题的关键。

三、当前成人教育中国家教育权力失范及归因

按照马克思教育生产劳动力的观点，成人教育是按照个人或社会需要进行的社会劳动力再生产的实践活动，对于个体而言成人教育有两个目的：一是学历补充或提高，以符合社会竞争对文凭筛选的要求；二是发展个人兴趣和能力，以便提高自身生活质量或工作能力。在大学扩招的今天，第一个需求在逐渐萎缩，对职业教育的需求正在逐渐增加。由于教育权力本身具有控制力和支配力，如果使用不当就会变成暴力，这不是教育权力，只是他失范的一个表现，合理的教育权力运行应该是对教育活动的底线保障。教育权力失范，一是从根本上消除了个人对于自身自我发展的权力意志，剥夺他们自由地决定自己生活目标的权利，