应星：“迎法入乡”与“接近正义”（下）

五、赤脚律师的“市场”：需求与拓展

1. 赤脚律师的“市场”需求

农民为什么愿意去找赤脚律师呢？要回答这个问题，就要先回答农民为什么不愿去找基层法律服务所或律师事务所的问题。在中国农村现行的法律服务体制内，存在着“四不”的问题：

(1)不够。到2005年6月底，全国共有11691个律师事务所，11.8万执业律师和3万多律师助理，其中大部分在大中城市[12]。2000年基层法律服务所有33219个，基层法律工作者有12.2万人[13] (P. 900)。自司法部2000年开展基层法律服务所的整顿工作以来，基层法律服务所及服务人员数量开始不断下降。到2002年，基层法律服务所已减少到26889个，具有基层法律工作者资格证的人员只有7万多人，而且这7万多人多数还是兼职。真正在农村一线从事法律服务的人员不超过3万人，实际从业的法律服务工作者与农村人口的比例不足0.003％[14] (P. 72)。而且，农村的法律服务所大多集中在县城或派出法庭所在乡镇，对地域广阔的农村地区特别是中西部山区来说，农民要求得到法律服务非常不方便。

(2)不廉。法律服务所的收费比律师事务所的收费要便宜20％―40％左右。但对于一年纯收入仅2000多元的广大农民来说，法律服务所的有偿服务对他们仍是一种奢侈品。即使是低至200―800元的行政诉讼案件代理费也是很多人无法或不愿承受的。

(3)不敢。尽管2000年后司法部要求法律服务所实行脱钩改制，法律服务所不再属于行政挂靠机构或事业单位，而是转变为自主执业、自收自支、自我管理的法律中介服务行业。但实际上，不少地方的法律服务所并没有完成脱钩改制工作。即使在形式上脱钩了，法律服务所仍与政府、法院、检察院有着千丝万缕的联系。比如，我们在调查中发现，不少政府官员退休后就来法律服务所就职，而一些法律服务所则担任着乡镇政府的法律顾问。因此，法律服务所从生存和发展的角度，非常看重与政府的关系。碰到行政诉讼案件，法律服务所总是心有余悸，不大敢承接。即使承接了，是否真能替原告方尽心代理，也是一个问题。

(4)不亲。中国传统社会之所以具有“无讼”的传统，关键在于法治秩序与礼治秩序之间的冲突[15] (P. 48-53)。按照冷冰冰的规则、赤裸裸的利益来行事，这与乡土社会的情感性是不合的。现在对法律服务所持批评态度乃至主张取消法律服务所的人，其理由主要是因为法律服务所于法无据，不合规范。但这些批评者并不否认基层法律服务诉讼代理是一种职业行为。因为，基层法律工作者与委托人之间没有亲属关系或其他特定的身份关系，基层法律服务诉讼代理也不以身份关系作为接受委托的前提，基层法律工作者与委托人之间完全是一种事本主义的业务关系[16] (P. 44-47)。之所以基层法律工作者以其较低的准入门槛和廉价的代理服务与律师构成了竞争关系，正在于他们与律师所从事的工作是同等性质的。尽管他们的工作比起律师来还不够规范，但他们的行事规矩更多是在向职业性规范靠近。因此，即使基层法律工作者中不少人出身农家，他们的服务对象也有相当数量来自农民，但他们准职业化的做派仍让农民普遍感到不够亲切。

相比而言，农村对周广立这样的赤脚律师的需求是显而易见的。

其一，他们的兴起正可以填补农村法律服务所数量越来越不足甚至可能被取消的问题。

其二，他们的免费代理是最让农民心动的。我们之所以在赤脚律师的“市场”上加上引号，正是要强调这是一个基本上不存在商品交易的特殊市场。当然，赤脚律师打官司总是需要成本的。周广立为代理官司的实际花销(如交通费、住宿费、电话费)一般还是要当事人支付的。如果官司赢了，当事人高兴了，愿意给几百元钱，周广立一般情况下并不拒绝。不过，这样的随性支付所遵循的并不是现代商品社会的原则，而是乡土社会的人情原则和礼物原则[17]。周广立并不想从中赢利，他希望赢得的是大家的尊重和认同。比起些许的金钱酬报，周广立更愿意听到当事人这样的承诺：“你老周任何时候到我家来，我都打酒买肉来招待。”不过，由于为打官司的各种额外开支较大，耽误农活的时间也较多，加上不时还会遇见连成本费也免收当事人的情况，周广立的经济压力还是比较大的。为此，他在承接行政诉讼案件的同时，也承接少许民事、经济诉讼案件。由于后一类案件的标的较大，如果打赢官司，当事人自愿给的经济酬报较多，周广立也可以借此缓解他的经济压力。

其三，他们所重点发展的正是一般的律师事务所或法律服务所不大敢承接的行政诉讼案件。赤脚律师在代理中不存在任何顾虑，可以真正依法办事。相对于刑事和民事法律，1990年代的行政法条文相对较少，规定也比较简单，而且要求被告举证，因此，非常有利于赤脚律师的工作，特别是他们不需要作太多的证据收集工作。

其四，他们的代理对象大多是在一个扩大的熟人社会圈中的亲戚邻居、朋友同道。有些当事人是通过媒体而认识周广立的，尽管他们与周广立没有直接或间接的人情关系，但也是基于对周广立的情感认同。所以，赤脚律师与其他律师的一个重要差别就在于，他们的活动是立足于情而非利。这更能为看重情感交往的农民所接受。我们从前述当事人对周广立的回报方式也可以看出这一点。

2. 赤脚律师的“市场”开拓

那么，当事人是如何找到这些并不挂牌营业的赤脚律师的呢？目前主要是两种方式：最初主要在邻近的熟人社会里口耳相传；后来又通过媒体的报道而发挥了名人效应。

在周广立的“市场”开拓中，有两件标志性的事件。第一件事是他1996年8月所代理的陈广生的案子。在此之前，周广立代理最初的几个案子都因当事人的罚款被退回而撤诉了。尽管当事人的利益得到了维护，但对周围农民的震动并不大。真正为周广立在熟人社会里赢得名声的，是他在邻村――杨庄乡熬盐场村所代理的陈广生的案子。陈广生找到周广立，说乡里罚了他1600元的计划外生育罚款，还关了他20多天。陈广生已经73岁了，居然被乡政府以计划外生育的名义胡乱罚款。尽管周广立与法院的法官没有任何私人关系，但因为此案是非分明，案情简单，所涉及的只是一个乡政府，加上又处在法院鼓励发展行政诉讼的时候，所以，周广立相信此案胜券在握。1996年8月，周广立出庭代表陈广生状告杨庄乡人民政府。8月16日，阳谷县法院很快判决：撤销被告杨庄乡政府对陈广生作出的非法限制人身自由、罚款等具体行政行为；责令被告返还罚款，赔偿损失，赔礼道歉，消除影响，恢复名誉。这起官司打赢后，在附近几个村的村民中引起了轰动，周广立的名声也不胫而走。此后，找周广立代理官司就成为附近村庄乡亲们维护权益的首选途径。

第二件事是《大众日报》1998年7月1日对周广立的报道、《中国青年报》1999年9月6日在冰点专刊对周广立的报道和中央电视台1999年12月9日在“社会经纬”栏目对周广立的报道。《大众日报》是第一家报道周广立的媒体，它使周广立的影响迅速走出了熟人社会圈，波及到了山东全省。而《中国青年报》和中央电视台的报道则进一步使周广立的名声从山东省走向了全国。这些报道又引来了大大小小的报纸对周广立的追踪。有的报纸甚至将周广立称为“中国第一土律师”[18]。这样，新闻报道就成了对周广立的“市场”最好的广告。

六、赤脚律师的运作：“关系/事件”中的行动策略

农民充当诉讼代理人，这本身并不是最特别的。最耐人寻味的是，不少赤脚律师在法律知识和社会关系上都远不及其他律师，而他们的胜诉率反而会比其他律师高。全国行政官司原告大体为30％左右的胜诉率。⑤ 周广立自己统计的胜诉率是90％。即使我们按照通常将撤诉排除在胜诉之外的做法，他在1995―1999年之间的胜诉率也可达到43.69％。一个只有小学文化、与法院和政府没有任何私人关系的普通农民如何能够达到如此高的胜诉率呢？他又如何能够避免被一些被告报复打击呢？为此，我们就需要把周广立放置在所谓的“关系/事件”中[19] (P. 1-12)，去分析他所在的关系网络，以及他相应的行动策略。

1. 赤脚律师与法院的关系及其行动策略

赤脚律师与法院的关系可以说是最为微妙的。因为一方面，赤脚律师所代理的一些行政案子是相当敏感而复杂的，有时被告方是法院不大敢得罪的同级政府或实权部门，弄得不好，赤脚律师就给法院找来很大的麻烦。但另一方面，增加行政诉讼案源又是法院的一项重要任务。考核各级法院的行政审判工作的一个重要指标就是立案数量。赤脚律师的活跃为法院的行政审判带来了丰富的案源。因此，法院对赤脚律师是既欢迎又警防，有一种说不出的复杂情感。而聪明的赤脚律师对此当然也有感觉，他们为此确定了自己的行动策略。比如，周广立就看到了法院本身并不是铁板一块，法院对他们的矛盾态度其实是体现在法院内部两个部门对他们的不同态度上。法院的立审分离制度使立案庭和行政庭面临不同的压力：关系的作用、政治的压力等诸种因素会使立案庭在决定立案上较为审慎；而行政庭则乐见广开案源，因为案源的广开，不仅使行政庭的政绩突出，而且也可以使其收入陡增。因此，周广立特别注意与法院行政庭的法官处理好关系。当他在立案遇到困难时，就常常去请行政庭的法官帮忙作疏通工作。

当然，经历的案子多了，周广立也知道不是什么案子都可以靠这一点很浅的交情去疏通的。用他的话来说就是“小案好办，大案难办”。所谓大案，并不一定是案情本身有多复杂或有多大影响，而是由于种种原因出现了行政干预的案件。民告官有三难：立案难；(判案)干预多；(判决后)不执行。这三难正是行政干预着力的几个具体环节。周广立给我们讲述了这样一个案子：

1995年5月，阳谷县四棚乡以薛庄村部分村民犯有“妨碍公务”罪，并有制造假冒伪劣商品和超生、非法占地建房等行为为由，动用推土机将部分村民的60余间民房推倒，家电、衣物全部抢走。1996年3月，8位被推倒房屋的村民找到周广立，要告乡政府。周广立就帮他们写好起诉状，交至县法院，要求撤销四棚乡政府侵犯原告财产权的具体行政行为，退还被抢走的财物，并赔偿损失36万元。周广立没有想到，这起他认为必胜无疑的官司，始终立不了案。因为一个偶然的机会，周广立发现了县法院1996年5月底给县委的请示，这才明白其中的原因。这份请示是这样写的：

1996年4月25日四棚乡薛庄村村民李文田等8人以委托代理的形式分别具状向县法院起诉四棚乡政府，要求法院依法确认乡政府对上述当事人推倒房屋行为违法。法院认为，此案案情重大，事关全县大局，遂向县委有关领导汇报，有关领导非常重视，表示抓紧给四棚乡做工作，让乡政府积极认真地做好实际解决的工作，争取让起诉人撤回诉状；并指示法院可考虑暂不立案。但从最近情况看，乡政府做起诉人的工作成效不大，致有的诉讼代理人依照刑诉法第42条“应当在7日内立案，或者作出裁定不予受理”的规定，多次来法院催促，同时上访到中院，有的到省电视台上访，中院领导也多次来电或面促催办。县法院处于两难之中。

从这次起诉人的接谈情况看，原告对乡政府的行为极为不满，要求乡政府赔偿损失的态度坚决。当事人投诉后，对法院不能依法按时作出立案决定，理所当然地表示不满，现在多次上访，并表示要逐级上访。处理此案的难点有两个方面：此案属法律规定的受理范围，理应立案。从现有材料看，立案裁判，乡政府行为无法可依，将会败诉。而此类行为并非四棚乡一乡仅有，判决结果对今后规范乡政府的行为是有益的，但其产生的连锁反应，对目前四棚乡乃至全县工作将造成很大影响，县有关领导认为应暂不立案，应是基于此种原因。此案如不立案，即剥夺了当事人依法应有的诉权。按法律规定，“不予受理”，要给起诉人下文字裁定，当事人对裁定不服可以上诉。上诉后，中院将会作出指令我院受理的决定。中院也可直接受理。另外，起诉人在收到法院“不予受理”的裁定后，也可能越级上访，发展下去，不仅法院要承担执法不严的责任，有关人员受到错案追究，更会影响县里的工作，其社会影响无法估量。而最终还是要通过诉讼解决争议。县法院认为，在乡政府不能做出妥善处理，起诉人坚持起诉的情况下，应作出受理此案的决定。此问题如得不到妥善解决，拖延下去，将是四棚乡乃至全县一个长期的不安定因素。

从这份请示可以看出，此案从法律上看非常简单：应予立案，