朱苏力：当代中国的中央与地方分权

【内容提要】基于新中国的社会时代背景，本文从实在宪法的视角讨论了当代中国政制架构中纵向-中央与地方-分权问题。本文的分析力求表明，影响当代中国高度中央集权的关键因素可能有两个：国家统一与建国，以及革命政权的转型；进一步指出“两个积极性”作为一种非制度化的宪政策略在协调这一特定时空中的中央与地方关系上的政制意义；随着社会经济和政治的发展，当代中国有必要基于中国政制的成功经验和基本格局进一步制度化中央与地方的关系；最后简单阐述了本文政制研究进路的学理意义。

【关键词】政制，纵向分权，政权常规化，两个积极性，制度化

一、统一与建国

1949年，中国共产党取得全国政权，面临着一个巩固政权、治理国家的问题：必须寻求一种适合中国的基本制度。这就是政制问题，其中的一个重要方面是中央和地方的分权。

今天，中外学术界谈论分权问题似乎更多集中于横向分权「1」，即所谓的三权分立的问题。但在我看来，纵向分权，至少在现代中国，也许是一个更重要问题。首先，无论采取何种形式，只要不是极小的城邦，历史上任何国家都必定存在某种形式的纵向分权，即在不同层级的政府之间配置不同的治理权力。在传统社会中，由于交通通讯的限制，仅仅是有关治理之信息传递就很耗费时间、人力和物力；如果民族众多、各地条件不同，各地所面临的问题以及解决问题的方式也应当不同；解决具体政治问题不仅需要一般的、抽象的知识和原则，而且需要大量的具体的判断和地方性的知识。在这样的条件下，如果治理都由中央政府统起来，治理不仅不可能有效，甚至完全不可能。因此，从历史上看，任何国家的政治治理就不可能由单一层面的政府来完成；即使是最独裁的政府也无法做到一切公共决策都由中央做出「2」。在民族众多、各地区发展不平衡的大国，往往会采取更大程度的中央和地方的分权，常常表现为联邦制「3」。因为在大国，由于空间的延伸，中央和地方分权的问题不是一个要不要的问题，而只是一个如何分的问题。

这种分权也有更多的好处，尤其是对疆域辽阔的大国。分权不仅可以分担治理的责任，而且有收益。由于各地制度的差异会带来不同的制度收益和成本，从而形成一个制度市场，使人们有更多的制度选择，包括“用脚投票”；在某些情况下，就会导致各地制度的相互吸收和相互影响，甚至取代-有效率的制度取代无效或低效的制度。从这个角度来看，允许地方自治或在治理上有一定的自主权，实际上具有一种激励制度创新的功能和制度竞争的功能。

当然，实行较高程度的分权也可能有一些弊端，除了有地方割据、分裂甚至战乱的风险外，还可能有，例如，各地的规则不统一意味着没有法律的同等保护，以及规则不统一和繁多带来的交易费用过高等；但是，分权的弊端和风险必须同集权的弊端和风险综合平衡考虑。

中国是一个地域广阔的大国，也是一个多民族的国家，自然从古以来都无法避免这个分权的实践问题。由于政治统治的需要，自秦汉以来，一直都以不同的方式维持着一种多级政府的体制。这种体制主要以中央集权为根本特征，没有联邦制的分权概念；但由于种种原因，也一直有某种程度的中央和地方的分权；甚至形成了“皇权与绅权”共治的局面。「4」尽管缺少学术的自觉，但作为一个政治的实践理性问题，分权问题的讨论也时断时续地一直在中国社会中存在。秦代围绕以郡县制取代分封制这一政治制度变革的辩论，汉初贾谊、晁错有关“众建诸侯而少其力”的“削藩”、“治安之策”，只要稍微作一种学术语汇的转换，就可以发现其中隐含了纵向分权问题的辩论。近代自清末和民国初年开始，就一直有一些政治家和学者从类似的角度出发提出并主张地方自治，并付诸实践「5」；中央和地方各种方式的-可欲的和不可欲的-分权现实也事实上存在。

1949年的中国虽然也考虑过地方自治或联邦制，但最终建立了高度中央集权的单一制。难道真的如许多西方或中国学者认为的那样，这是因为中国是共产党国家吗？

这是一种误解。其错误在于：第一，许多学者往往从自己的“习性”出发，夸大了理论对实践的影响力。他们看不出政治家基本上都是实用主义者，其决策当然会受理论的影响，甚至自觉追求理论的指导，但最终追求的从来也不是某种既有理论的自洽，尽管后来者有可能赋予其实践以某种理论的自洽。第二，在纵向分权问题上，许多学者往往忽略了无论是单一制还是联邦制其实都是解决国家治理问题的工具，这两种制度本身都不具有独立的意义，其意义在于且仅仅在于能否实现政治家以及其代表的社会群体所追求的目的-我们暂且不必评价这一具体的目的如何。至于选择的工具能否实现这个目的，则取决于社会各方面的条件。

要理解1949年后中国的纵向分权问题，必须考察当时中国社会面临的主要问题，考察当时的中国共产党人，特别是其核心层对这些问题的理解，以及他们试图解决这些问题的基本思路。什么是近代中国的核心问题？从毛泽东等人的一系列著作以及中国共产党的一系列文件中，我们可以有所了解。

首先，中国是一个各地经济文化发展不平衡的国家，它没有统一的市场，甚至在中国经济中占主导地位的仍然是农业，工商业基本集中在东部沿海地区的一些大中城市。自给自足的农业经济使得广大农村可以相对独立于城市。没有经济联系作为纽带，各地之间的联系就相当松散，如果没有高度的政治上、文化上的统一，就很容易发生分裂或割据。

其次，虽然近代以前的中国在一定意义上是一个封建专制国家，但由于它是一个地域辽阔的多民族大国，没有欧洲116世纪的那种绝对主义国家的历史，因此中国的皇权对全国更多地是一种政治文化意义上的统治。“天高皇帝远”是中国近代以前的一个现实，国家权力没有能有效深入到社会之中，当时的中国人缺少一种民族的认同，主要是一种文化的认同。

第三，近代中国又是一个受到各个列强间接控制的国家，各帝国主义国家对中国的各地有不同程度的影响。新中国的政治性质使得西方各国不愿意出现一个统一的大国，它们希望并且实际上在中国制造某种政治上的分裂以及经济上对于列强的依赖。

历史证明中国共产党人的这些理解和判断是真确的。最能说明这一点的其实是中国共产党夺取全国政权的历史。从政治策略上看，中国共产党恰恰是利用了当时的中国还不是一个统一的现代民族国家这一社会历史条件，利用了东方不亮西方亮的大国特点，利用了帝国主义的不同势力范围、军阀之间的混战导致的割据局面，利用了自给自足的农业经济带来的乡村对于城市的相对独立性。中国共产党在许多边界地区首先创立了革命根据地，走上农村包围城市、武装夺取政权的成功道路。

但是，这种有利的社会条件，在中国共产党获得政权之后，当其使命从夺取政权转向建设社会主义、实现现代化时，就变成一个社会治理的不利条件。中国共产党的领袖可能比任何其他人都更理解这个问题对于建国以及巩固政权的重要性。

建国是中国近现代史的一个主题「6」。建立统一的民族国家，是实现现代化的最基本条件「7」。必须指出，这不仅是中国共产党人的追求，也是中国近代自鸦片战争以来一切爱国的志士仁人的共同追求。如果没有统一的民族国家、统一的政治架构和统一的法律，不打破传统经济的封闭性，就不可能实现现代的经济变革，就无法发展现代的工业和商业，无法建立统一的军队和现代官僚体制乃至现代国家。

在中国社会的这样一个问题面前，在中国社会政治文化精英的这种认同下，建立单一制的中国政制架构几乎是一个理所当然的选择。即使是从逻辑上看，在一个内部联系松散、政治上四分五裂、地方割据的社会中，也根本谈不上分权；只有在中央和地方之间已经建立起一种比较紧密的政治关系之后，分权才可能作为一个政制的问题提出来。「8」换言之，分权的前提是统一。对于1949年建立的新中国来说，当时的首要问题并不是分权，而是如何集权。

二、常规化-革命政权的转型

新中国建立之初选择中央集权制度，还有其他一些依据现有的理论框架很难处理因此很容易被忽视的因素。一个是新兴政权和平交接的问题；由此而来的是制度形成需要时间的问题。这两个问题会制约革命政权最初几十年的制度结构，形成一个比较特别的时期。「9」因为，政制是一个国家的根本政治结构，其针对并试图回答的是该社会在常规状态下的一些长期和基本的问题。但一个政权-特别是革命政权-的初建时期往往不是一个常规时期。从中国历史上的朝代更替来看，这一时期可以说是一个政权从魅力型统治向法理型统治或传统型统治转化的时期，都需要一段时间；但是，也就是在这一时期，在政权交接问题上往往会发生某些重大政治事变，弄不好甚至会发生政权的瓦解，重新陷入战乱。因此一个新政权的最高领导人在考虑其中央、地方关系的政制结构时，就不能仅仅考虑一些长治久安的问题，这个政制结构必须首先能够应付处理一些未必发生但有可能发生、因此亟待解决的现实问题。

西方学者很难看到这个问题，在西方的政制理论框架中没有它的位置。因为第一，时过境迁，现在的西方政制理论一般只讨论常规状态下国家的基本政治结构，不处理非常时期的政治结构。第二，这种革命政权在西方历史上似乎很少发生，除了法国大革命和美国独立战争之外，其他国家的政权更迭很少有“打出来”的天下。第三，西方国家的地域相对较小；美国在其革命时期虽然号称13个“国”，其面积大约也只相当于中国的两三个省，人口只有几百万，因此地方割据和分裂的危险并不像大国那么大。第四，中国缺少民主传统，这是转型中国以及其他缺少民主传统的国家分享的一个问题。

对于最后这一点需要更多的说明。我们必须进一步深刻理解毛泽东以及第一代中国共产党的领袖对中国革命性质的判断：中国革命是中国共产党领导的农民革命。这一判断今天看来意味深长。由于革命的主力军是农民，因此这场革命及其革命的领导人都带有很深的传统的农民革命的某些印记。如果没有其他社会政治经济条件的配合和制度的有效制约，一些革命者未必不会流变为割据一方的诸侯，在某些条件下，甚至会演变为争夺最高权力的斗争。这个问题对于第一代中国革命的领导人是一个非常现实的、必须时刻关注的问题，一个中国共产党不大愿意公开谈论但实际上在很大程度上一直高度关注的问题。

中国革命走的是农村包围城市的道路，其政权和军事力量都是在各个根据地独立发展起来的，各路大军统帅是党政军一手抓的地方“诸侯”，是一些说一不二的魅力型领导人。他们长期领导一个地区的全面工作，有自己的人马、班底，事实上形成了许多“山头”。为了保证指挥的有效，中国共产党强调精兵简政，反对“官僚主义”，因此没有形成现代的法理型政治统治所必须的强调专业化的科层制，而总是更多强调领导人的个人能力和智慧。总体说来，革命者的文化水平普遍比较低，没有接受很多现代化的规训，缺少民主的传统，不少人讲求的是对个人的忠诚。这些弱点，在打天下时可能还不构成一个严重的问题，有时甚至还可能是优点；此外，毕竟还有中国共产党的纪律和马列主义的意识形态来保证。但是，这些问题在建设国家的过程中就可能突现出来；这些问题不仅影响政权的巩固，而且会影响政权的和平转移，弄不好，有可能重新回到军阀割据的局面。

在新中国成立初期，这个问题可能还不那么明显，因为在中国革命中，党内产生了像毛泽东这样具有崇高权威的领袖。毛泽东的存在几乎就足以保证全党和全国的统一。但是毛泽东不可能万岁，这个问题如果不解决，一旦毛泽东去世，由于必然存在各种分歧，就可能发生政治上的动乱，手握重兵、各有“山头”的军事政治领袖就有可能形成地方割据。这种情况在中国这样一个有长期封建传统的国度中发生的可能性相当大；在中国历史上，这也一直都是各个王朝初年必须妥善解决的问题。尽管中国共产党是无产阶级革命政党，但上述问题和顾虑，对于中国共产党的开国领袖以及这个领袖集团来说，也是不能完全排除的，甚至是不应该排除的。

几乎从一开始，毛泽东就深刻地意识到这个问题；在我看来，这个问题实际伴随了他建国之后的27年历史的一系列决定，包括高饶事件、1959年庐山会议、“文化大革命”都在一定程度上与这个问题有关。当时的其他一些中共高级领导人也都明显意识到这一点，并且也一直强调要反对今天已经很少提起的“野心家”。

与此相伴的是一系列政治措施。就行政而言，解放初期，全国划为东北、华北、华东、中南、西南、西北六个大行政区；各大区设立中共中央的代表机关中央局；除华北外，