潘毅 卢晖临：“新世界中国”地产公司工地调查

“我们连工人都算不上。工人给老板干了活儿，就能拿到工资……我们建筑工人不一样。我们就像贱民、低等人。我已经给老板干了286天了，还一分钱都没有拿到。我在这儿等工资，就只能碰运气。”逼近年关的严冬，建筑工人老陈和他的工友却滞留在北京郊外的一处工地上为工资发放问题焦虑不已。

老陈来自湖北农村，2007年初跟着同县的包工头到北京打工，口头议定一天工资五十元。每做一天工，他就在随身携带的小本上记下时间和工作内容。记录与日俱增，而报酬却始终停留在口头上。记到第286天的时候，除了每月两三百元的生活费，他一分工钱都没有拿到。

老陈的经历并非特例。2008年，香港一家叫做“大学师生反对无良企业行动”（SACOM）的民间机构调查了新世界中国地产有限公司（以下简称“新世界中国”）在内地13个城市的工地，调查报告为我们提供了建筑业极为糟糕的劳动保护现状。调查发现，除了部分塔吊工是按月直接从施工单位领取工资外，其余建筑工人的工资被拖欠率竟达到100%。被调查的工人中80%每月只可以领取到200元的生活费，远低于法律规定的当地最低工资标准，以月工资2000元计算，工人每月获发工资仅得全额工资的10%。有的包工队甚至接连几个月不给工人发生活费，在这种情况下，工人一边工作，一边还需要家里寄钱来维持基本的生活。即使经过漫长的等待,工人也无法如数拿到全额工资，在SACOM重点调查的8个工地中，50%以上的工人在年底结算工资时都遭到了各种理由的非法克扣，少则几十，多则上千。

事实上，自2003年底起，建筑业拖欠农民工工资的问题就引起了政府的高度关注。首先是国务院总理温家宝亲自为一位重庆籍农民工讨工资，为农民工的苦难而掉下热泪。然后是政府承诺要用三年时间基本解决建设领域拖欠工程款和农民工工资问题，将整治转包和非法分包等行为作为政府工作的一项重要任务。此后,全国性的“讨薪风暴”迅速蔓延，实名制、工资保障金制度等措施纷纷出台。

然而，六年过去了，建筑业拖欠工资的现象却依然是“老大难”。2008年1月份出台的新《劳动合同法》赋予工人更多的合法权益，但在建筑行业的实践中，却连1995年旧《劳动法》的工资按月发放条款都未贯彻。我们不禁要问：建筑行业有何特殊之处，竟能不顾政府的治理？其潜规则何以如此顽固，竟能凌驾于法律之上？这种远远滞后于其他行业的状态又为何迟迟不能改善？

一般的分析认为，建筑业拖欠工资的源头在于“黑心”包工头。有关包工头卷款潜逃的报道层出不穷。2008年11月杭州地铁塌陷事故后，人们更是直指包工制度为事故的“万恶之源”，认为包工头的存在是农民工权益受损的主要原因，也是导致工程出现安全事故的直接原因。似乎只要从包工头入手，加强对他们的监管，建筑业拖欠民工工资的问题就可以彻底解决。自2005年起，建设部在全行业发展建筑劳务公司的做法也体现了这一认识和努力。

我们的研究表明，在更多的情况下，包工头本人也是拖欠工资的受害者。在我们的走访中， 不但工人们迫不及待地拿出记工本和“白条”向我们诉说，许多包工头也纷纷透露了自己多年被拖欠工资的辛酸经历。因此，我们不禁要问，拖欠工资的源头究竟何在？假使包工头真是万恶之源，为什么不取消包工队，实行建筑公司直接对工人进行管理的体制呢？建筑业领域大大小小的包工头有几百万，而他们几乎都没有施工资质，作为地产开发商和建筑公司明知道这一点，为何又将工程层层分包给他们呢？进一步地，我们该怎样理解建筑行业现行的包工队体制？它从何而来？又为何如此顽固？让我们回到历史中，慢慢揭开建筑业拖欠工人工资的面纱。

历史上的建筑用工体制

有分析认为，包工体制是由建筑行业的生产特色决定的。由于生产周期、产品的地域性、生产过程受气候影响等方面的基本特点，建筑行业无法像制造业一样机械化，而保留了大量的活劳动（也就是劳动者）。在有效管理活劳动的需求下，包工制度产生了。这种制度以传统的社会关系为基础，一方面可以凭借已有的乡缘网络来加快劳动力的组织，另一方面可以利用熟人信任来有效约束工人的各种诉求与不满。一言以蔽之，这种看法的核心观点在于包工体制是建筑生产的伴生物。

但是历史告诉我们，包工制度既不是中国建筑行业的双胞兄弟，也不是建筑行业特有的现象。事实上，在新中国五十年的历史中，包工制度曾经三起两落，其下的工人生活境遇也与今天的截然不同。

包工制度的第一次兴盛可以追溯到建国初期。从1949年到1957年，战后修复与重建工程需要投入大量的劳动力，而专业的建筑公司却寥寥无几。以现有的组织资源为依托，各种承包用工体制应需而生，主要有四种：一是铁道部等专业部门组织内部人员成立了建筑企业，以自营或内包的方式开展建设；二是国有企业使用自身的劳工来进行建设；三是以军队为主力，加上小部分私营企业，经改组重建后成立了专业建筑公司，统一划归新成立的建设部管理，负责承包其余一些部委与企业的建设项目，通常我们称之为“外包”；四是各地建筑工会组织社会上的未就业人员，成立集体所有制性质的城镇建筑合作社。这一时期中，建筑从业人员的队伍迅速壮大，截至1952年底，上述各类国营建筑企业职工达到99.5万人，而到1956年社会主义改造高潮时，合作社组织的职工人数发展到126万人。建国初期物资贫乏，但是这些工人或者可以按月领取到国家的口粮补贴，或者可以按时拿到计件工资。

1958年到1962年期间，当各类国有建筑公司基本建设成熟时，上述各类承包体制被当做资本主义的实践而逐渐被抛弃。这时，建筑项目都纳入每年固定资产投资的名下，由政府统一分配。1959年，包工制度被废除，工地甲方乙方被取消，同时计件工资制度被取消了，工人按月领取报酬能够得到国家财政的保障。

到了1962年，对“大跃进”经验的总结迎来包工制度的恢复，劳动定额管理制度也同步恢复，企业内部设立了职工代表大会制。这一次的包工制度持续了八年，在1970年被再度废除。这时，国家撤销了“一委三部”，重建了国家基本建设委员会，实行“经常费”制度，由国家按照大体相同的标准直接发放给施工队伍工人工资和管理费。

总之，在早期社会主义时期，建筑行业中发展起来的用工形态还是以国有建筑企业为主的正式用工体制。到1980年，国有建筑企业雇佣职工482万，城市和农村的集体企业分别雇佣职工166万和334万，而私有建筑企业的职工只有4000到10000人。尽管缺乏正规完善的法律体系作保障，拖欠工资的事情却很少发生。在管理层与劳务层合为一体的体制下，劳动力由国家统一安排和分配，国家或地方财政为工人工资的发放提供了充分的保障。对于大多数工人而言，无论来自军队专业还是农村招募，一旦被国有企业聘为固定职工，便可与其他国企工人一样享受同等的社会地位和福利配给。

当时，不但劳动力是非商品化的，劳资关系本身还带着一种家长制的成分，给劳动者一种受保护的安全感。一位江苏工人回忆说，大集体时候干活儿的累和现在的累也不同，“那个时候累，跟管你的头儿说，他们会帮你；但是现在，人们就会说，‘我给你钱了’。”

市场化下的包工体制

今天包工制度的再次出现可以追溯到1980年代的改革。在现代化话语的主导下，效率超越保障成为国家关心的首要事情。循着邓小平对建筑行业生产潜力的肯定，一系列市场改革举措被引入建筑行业中：重组现有管理体制、开放建筑市场、允许国有企业自主经营、建立竞价体制、提高管理技术等。1980年，国家发布了《建筑安装工程包工合同条例》，允许建筑企业与建设单位建立承包关系。同时，建筑企业开始实行限制劳动用工的内部承包制度，在雇用原单位职工的条件下，允许内部员工进行利润包干。改革之风首先在深圳经济特区蔓延开来，到1981年，90%以上的城市工业建设项目重新引入了承包体制。

1984年，承包体制改革的成果得到了一系列正式的官方认可。9月，国务院颁发《关于改革建筑业和基本建设管理体制若干问题的暂行规定》，强调全面推行建设项目投资包干责任制与工程招标承包制、建设资金拨改贷等，改革建筑安装企业用工制度。《规定》中明确指出：“国有建筑安装企业，要逐渐减少固定工的比例。今后，除必需的技术骨干外，原则上不再招收固定工，积极推行劳动合同制，增加合同工的比重。”11月，国家计委和建设部又联合颁发《建筑工程招标暂行规定》，进一步承认了竞价体制，并鼓励缩短竞价时间，降低竞价成本。从此，工程承包与分包经验开始在全国范围内推广开来。建筑工人的数量也急剧上升，在1985年达到 1728万 ，超过1978年的两倍。

现代包工制度由此开始萌芽。一方面，国企中的一些内部承包人开始从原企业中独立出来，雇佣农村劳动力，成为最早的一批现代包工头。另一方面，农村里的一些带工师傅也开始带本村人外出做工，形成另一批庞大的包工队伍。当时村民外出前都需要大队开介绍信，有些在打工期间向大队上缴1天1元的费用，俗称“黑包工”。

河北的许多老建筑工人都有过做黑包工的经历。今年55岁的张师傅这样讲道，“我26岁的时候第一次出去打工，在石家庄，盖一座框架楼。……跟小包工头出去的，各村的六个人合伙包的这个项目”。1980年代建筑民工的工资还是比较有保障的。“那时候包工头少，坑、骗少。一开始的时候（建筑公司）给我们发肥皂、手套，按建筑公司正式工人的待遇，后来包工头都拿走了。”60岁的李师傅也提到，他80年早期做木工的时候，每个季度干完活儿就能拿到工资，从没受过骗，工地上还有劳保用品发放。“现在的包工头不行了，都坑人。我们那会儿还行，没有挨过坑。”

1990年代左右，建筑行业的市场化改革进一步深化。在十一届四中全会确定了“两个转变”的改革基调后，新中国第一部《建筑法》在1998年3月出台，该法从施工许可证、从业资格审查、招标投标制度方面对建筑业从业规范作出了更明确的规定。可是建设单位只管降低成本的做法，给非正式用工打开了有利的空间。一方面，很多国有及改制后的建筑企业开始以提供挂靠的方式赚取利润，一不出工，二不出力。它们不再自行组织和管理自己的施工队伍，更像是一个“皮包公司”，除了一些核心的管理人员和技术人员外，没有任何一线工人。另一方面，包工头通过挂靠国有施工企业取得施工许可，再利用传统的社会关系从农村募集劳动力，构成建筑业的主力军。自此，农村青壮年以价格低廉的方式大量涌入建筑业的劳动力市场，成为半商品化的劳动力。所谓“半商品化”，意指建筑工人的劳动力连完全的商品都称不上，他们现在的生活境遇比完全商品化的情况还要差：建筑工人在出卖自己的劳动力后，时常不能按时拿到相应的劳动报酬。

遮蔽的劳动关系

既然工资拖欠并非建筑行业的伴生物，我们不禁要问，在现代包工制下拖欠工资的现象为什么会如此猖獗呢？回答这一问题，需要我们从头开始，理清建筑行业现行的用工框架。

事实上，经过层层分包后，建筑工地上形成了一种临时的金字塔式的等级管理体系。该金字塔以开发商（或市政项目中的政府）为最上层，建筑工人为最下层，中间涉及建筑施工单位、劳务公司、包工队伍等多层。通常，用工队伍的组织都是临时性的，依具体项目的施工需要而定。这样，一方面，金字塔各层之间的关系相对松散，在可能的情况下，上层会尽量避免承担对下层的责任。另一方面，最下层在层层阻隔下，变得更加不可见，进入了一种被遮蔽的劳动关系中。

下面，我们以SACOM重点调查的“新世界中国”武汉常青花园工地为例，来具体理解建筑行业这一带遮蔽性的金字塔式的管理体系。该体系主要涉及四层关系。

第一层关系：开发商与施工单位

开发商会将工程分项肢解后，通过招标等形式发包给施工单位。施工单位也就是我们通常所说的“大包”或“总包”，既包工又包料。开发商会与施工单位签订承包合同，并在合同中明确规定，工程款的支付会根据施工单位的工程进展，按一定的比例分期拨付。但一开始进场施工，往往是由“大包”先垫资。“大包”先自己垫资完成地下室的建设，然后“新世界中国”才会拨付一定比例的工程款，而施工期间不足的费用则由施工单位垫付。在工程主体完工并经过验收后，“新世界中国”再向“大包”拨付其余的工程款（其中，开发商扣押10%～20%的工程款作为押金，