张英洪：农民负担为何反弹？

从20世纪80年代中后期开始，农民负担问题逐渐演变为中国社会最突出最尖锐最急迫的焦点问题。进入21世纪初，国家在解决“三农”问题上出现了重大的转机。从2004年开始，随着农业税的取消以及粮食直补等一系列惠农政策的出台，使中国农民负担过重的问题一举得到了历史性的缓解。以社会主义新农村建设的推行为标志，中国农村的发展进入了一个新的发展时期。为建设社会主义新农村，国家明确提出要贯彻落实科学发展观，统筹城乡发展，实行“工业反哺农业、城市支持农村”和“多予少取放活”的方针，着力破除城乡二元结构，加快形成城乡经济社会发展一体化新格局。在这种发展情势下，农民负担问题似乎已经“终结”。众多曾经密切关注农民负担问题的“三农”学者，几乎不约而同地实现了注意力的重大转移，农民负担问题的话语也烟消云散，人们很难再看到有关农民负担问题的报道、文章和讨论。难道农民负担问题真的走向了“终结”？

农民负担卷土重来

笔者最近在湖南农村的调查发现，农民负担问题并未“终结”，在一些地方，农民负担过重的问题卷土重来。在一些地方的新农村建设中，农民负担之重已大大超过税费改革前的任何时期。一度减轻的农民的负担，已经出现了明显的反弹。

在湖南省西部的一个山区村，农民负担反弹最使人惊讶。该村470多户、1680多人，耕地面积1100多亩，人均耕地不足7分。村里青壮年劳力基本外出打工，留在村里的都是些老弱妇幼之人，属于集体经济“空壳村”。正是这样一个经济还相当落后的普通山村，2008年的农民负担之重达到了历史之最，成为农民负担反弹“最牛的村”。不过，这种负担是在新农村建设的高尚名义下大张旗鼓地加上去的。

2008年4月，在第七届村委会选举中，该村“选举”产生了新的村委会班子。新上任的村委会班子也确实想借新农村建设的东风为村里办几件“实事”。修路修桥就成为村干部打造“政绩”的首选项目。但村庄道路建设资金安排却要各村自己配套，其配套比例高达40%以上。县交通部门要求村民自己先修通毛路，县里再支持道路硬化建设。县交通部门给村里道路硬化建设每公里解决9万元。在该县一般修建村庄水泥路的费用为每公里16万元到18万，其资金缺口就主要由农民集资的方式加以解决。

8月，该村开始修建村庄水泥道路，村干部向每户农民收取人平200元的集资费，有的自然村所交集资款高达人均2000元，最高的一户需要交纳道路集资费26000元！时过2个的10月，该村开始修桥，并规定村民人平300元的修桥集资费。该村每家每户需交纳修路修桥集资费大都在千元以上，有的超过了几万元。村民承受着从未有过的大规模集资之苦。到年底，村干部还没有收齐所有的集资款，为了支付工程欠款，他们沿袭了税费改革前的旧做法，各种强制性的措施就自然而然地派上了用场。2009年元旦，以村委会和大桥指挥部名义发布的一条雷人的集资“公告”张贴在村内各处，村民对此议论纷纷，一些为筹借集资款而发愁的村民却在焦虑中度过一个与“喜庆祥和”无缘的春节。

一个村的集资广告

全体村民同志们：

现公路大桥很快就要竣工，但大桥集资还相差很远，看来口喊打日本的还是太多，根据这些实际情况，为了能尽快把集资收到位，使大桥能按计划交付顺利通车，经村委会和修建大桥指挥部（经）多次讨论研究，特订出下列村规民约：

一、收集村民大桥集资要求必须在08年腊月28日完成，拖延在腊月28日以后交款的，按应交集资款总额增加10%的延误费。

二、收集资继续以片组为主，村干部带队，时间从2009年的元月2日开始。

三、收费标准：各片按原定不变，其中①退休工人包括在职职工为家乡建设献力，每人收捐款500元；②下岗职工跟村民同样标准；③国家干部继续按原计划要求捐款一个月工资；④村内大车每辆征收2000元，中型车1500元，小车300元，三轮车100元，另在外营运车每辆征收300元（凡外地来我村做生意或执行公务车任何人不准拦车收费）。

四、凡按规定时间不交清集资款的，拉货过车一律不准通行，①修房屋通车除交清集资外，另每一栋房屋加收5000元；②收亲嫁女，除交清集资以外，另加收1000元（办法：采取拦截司机不准通行）。

五、集资金额归口：①原出外收捐款的人员从2009年元月一日起全部停止，在职工作人员和退休职工的捐款由各片组收集，村干部带队。

六、……

七、……

八、大桥过护期两年，守护人员工资一个月400元，如发现守护人员不按规定执行收费乱放车，发现一次，罚款200元，若发现三次，取消守桥资格，并取消全部工资。

以上村规民约，照章执行，望广大村民积极配合。

这个村曾经为了减轻农民负担从1990年代开始持续上访。2001年，老班子在村民的压力下被免职。

现任村班子就是在减轻农民负担的大背景下走上前台的，村民们对之寄予厚望。但是，咄咄逼人的修路修桥集资开始后，不少村民失望了。有一户村民需交修路集资费10000元，已交5000元，还有5000元实在交不出来了，但村干部在春节前后多次上门催款。这位村妇向笔者哭诉说：“我们农民又做什么找钱的事，哪有钱交？我娘屋妈妈捡垃圾给我借了钱，儿媳在外面打工交了钱。现在说是说国家减轻负担，其实农民还是苦。”有的村民说新干部比老干部“牙齿还长些”；有的村民说：“虽然村里讲明气修了路修了桥，但农民被搞死了。”

村干部则抱怨一些村民不理解不支持村里的工作。为了改善村里的交通基础设施状况，他们不辞辛劳地到县里磨嘴皮跑项目，好不容易争取到县里的支持，才有机会修路修桥。村支书向笔者坦陈：“搞这些建设确实增加了农民的负担，可以说农民负担甚至比前几年还要重。但村干部的工作也不好搞，如果不向村民集资，路和桥就修不起来。我们村干部工资很低，很多方面还要自己掏腰包垫钱搞工作。”

在该村的新农村建设中，村民认为农民负担加重了，抱怨村干部“牙齿长”；村干部则认为工作难度加大了，抱怨村民“觉悟低”。那么，问题的根子出在哪里？

农民负担加重的根源：资金配套

农村税费改革后，农民负担大为减轻。但为了解决村内兴办公益事业，农业部会同有关部门和单位制定了《村民一事一议筹资筹劳管理办法》，湖南省也出台有《村内一事一议筹资筹劳办法》。“一事一议”制度成为农业税取消后基层干部向村民筹资筹劳的惟一政策口子。“一事一议” 筹资筹劳除了村民自愿外，还有严格的程序和上限规定，比如湖南省的筹资上限为每年每人15元。人均上限15元的“一事一议”制度设计虽然旨在防范村庄权力的滥用以加重农民负担，但农村基础设施建设投资的资金配套比例，使人均15元筹资的上限规定无法满足投资缺额的需要。在缺乏有效监督机制的条件下，村干部乐于将“一事一议”制度弃之一旁不顾，而习惯性地重拾传统的向农民集资摊派的旧做法以“推动工作”。各级农民负担监督管理部门却对此没有发挥应有的监管作用。县经管局的负责同志介绍说，近些年来，各地向农民集资修路的做法比较普遍，只要村民群众不上访反映，上面也只好装聋作哑。据统计，2006年该县在新农村建设中共投入建设资金12788万元，其中县级财政投入6995万元，村民群众自筹5793万元。从该县村民自筹的巨额资金中，可以看出农民负担之重。看来，以向农民集资摊派的方式建设新农村，在一些地方已成燎原之势。

为减轻农民负担，村民张英南从上个世纪90年代起走上维权之路，成为该村有名的维权精英。今年春节期间，在广州打工的张英南回到村里后，既为村里的修路修桥等基础设施建设而高兴，又为村干部借此大规模地集资而苦恼。现任村干部既有借助新农村建设机遇修路建桥的热情，又有势不可挡地向村民集资的干劲。面对这种新的情势，张英南一时陷入了痛苦的思索之中。在他看来，以前的老村干部在改变村里面貌上“消极不作为”，现在的新村干部在改变村里面貌上却“积极大作为”。这两种看似相反的现象，却有一个共同的特点，那就是违背中央政策，加重农民负担，损害农民权益。难道村里需要进行“二次维权”？张英南问道。

但维权需要付出个人巨额成本，而不维权则将眼睁睁地看到村民权益的巨大损害。同时，如果村民起而维权，村干部就会认为是与他们“对着干”，继而打击报复维权的村民代表，村民与村干部的冲突表面化就不可避免。如此，则农村社会的矛盾冲突又将重陷农村税费改革前的怪圈中去。

农村基础设施建设的投资配套体制是导致农民负担反弹的一个关键性因素。尽快改变要农民配套的农村公共产品供给体制，不仅有利于减轻农民负担，也有利于消除基层干部的工作压力，化解干群矛盾，同时，也有利于增强政府的合法性，巩固执政基础。

当然，乡村治理的深层次问题还在于，当村干部出于“无奈”向村民强制集资时，村民发现自己仍然缺乏有效抵制村干部的制度武器。在新农村建设中，如果农村制度建设不取得突破，如果村庄缺乏基本的公共规则的约束，那么，那种二三个村干部就能随心所欲地将成百上千的村民踩在脚下的村庄治理怪象就会出现。

新农村建设不应让农民买单

新近公布的2009年中央一号文件提出要加快农村基础设施建设，并明确从今年起，国家在中西部地区安排的病险水库险加固、生态建设、农村饮水安全、大中型灌区配套改造等公益性建设项目，取消县及县以下资金配套。城市维护建设税新增部分主要用于乡村建设规划、农村基础设施建设和维护。这是一个明智的政策。

村庄道路是重要的公共产品，政府应当承担起投资建设的责任，而不应借此加重农民负担。统筹安排城乡交通等基础设施建设，是实现城乡一体化发展的内在要求。一些地方应当立即停止向农民强制集资摊派修路修桥的传统做法，真正让农民充分享有中央一系列支农惠农政策的好处。对村民来说，修路修桥是件大好事，人人欢迎，但如果以此掠夺村民，侵害农民权益，“好事”就会转变为“坏事”。在一些地方已盛行起来的让农民买单的新农村建设，可以休矣！

当前，造成农民负担的体制性弊端并未真正消除，农民负担问题也未“终结”，农民负担随时都有可能反弹。在新农村建设中，社会各界应当对一些地方借新农村建设之名加重农民负担的传统习惯性做法保持高度警惕。

（原载《改革内参》，刊载时有删节。）