闻新国:农村土地制度的演变特点与递进目标

摘要：农村土地制度建设对农村改革发展具有全局性、基础性和长远性影响。我国农村土地制度变迁是一个渐进过程，体现了中国特色。这种不断演进的农地制度随着形势的发展，逐步实现从“耕者有其田”到“耕者有其效”的递进目标。

关键词：农地制度;演变特点;递进目标

十七届三中全会提出了加强农村制度建设的要求，并将农村土地制度建设摆在更加突出的位置。农村土地制度建设对农村改革发展具有全局性、基础性和长远性影响。

我国农村改革发轫于土地制度变革。家庭承包经营的土地制度，使农村焕发了生机和活力，同时也推动了全面改革的深入。然而随着农村改革发展迈向新阶段，土地方面的问题也日益突出。党的十七届三中全会在深化农村土地制度改革方面作出了重要部署，对走中国特色农业现代化道路、推进社会主义新农村建设、促进城乡经济社会发展一体化必将产生深远而重大的影响。

一、农村土地制度的演变特点

总体来讲，我国农村土地制度变迁是一个渐进过程，从人民公社的集体经营制度到家庭承包经营为主、统分结合的双层经营制度的变革并不是一个激进的过程。一是改革初期的动因和目标不符合激进改革的特点;二是农村改革开启以后的一系列制度仍然在不同程度上束缚农民土地经营的自主权和影响农民土地经营的受益权，比如改革后较长时期存在着强制性的粮食统购定购政策、地方强制性的农业产业结构调整措施、强制性的资源汲取政策(农业税和三提五统尽管后来取消)等，这些都严重影响了土地权益充分而有效的保障;三是在土地承包方面，农民土地承包经营期经历了不断延长的过程，土地变更也经历了从频繁调整转为不许随意调整的争议和明确的过程。当前土地政策和法规已逐渐明确了农民充分而有保障的土地权益的基本途径，但是实际的保障程度仍然处在渐进完善之中。在中国社会转型时期，优化农村土地制度牵涉的问题较多，所以这种渐进演变方式在目标和过程相统一的原则下，结合不同时期经济社会发展的特点和条件，仍然符合市场化改革方向，符合农业生产经营特点，符合统筹城乡发展的需要。整个演进过程具有以下特点：

(一)选择决定政策

尊重农民意愿，遵循农民选择，是农村土地制度演进的基本原则，农民选择是决定农村土地制度的根本因素。影响农村土地制度变迁的大背景是三农转型，在这种情况下农民对土地具有特殊的感情，即有食之无味、弃之可惜的鸡肋感觉。土地对农民也具有特殊的意义，土地既是农民现阶段生存的基本依赖，又不是在开放条件下继续发展的普遍源泉。总体来讲，广大农民对拥有土地权益的愿望还是强烈的，但是积极争取的行动并不强，他们现在还是处于被动接受的阶段，这主要是传统集体土地制度对农民观念根深蒂固的负面影响，特别是在现行人地比例约束条件下的土地实际功效影响了农民的意愿和行为选择，过于超前的改进显然是不符合实际的，因此政策跟着农民的选择走是上策。

(二)弹性而又务实

农村土地制度变迁总体上突出了实践性，体现了前瞻性，反映了适变性，在朝确保农民充分而有保障的土地承包经营权方向迈进的同时，留下了巨大的创新空间。当不同时期农村土地制度暴露出问题时，就进行迅速的纠正和完善，将基本原则的稳定性与实际问题的灵活解决相结合，以能体现规律性的大范围的事实为依据，农村土地制度变革突出解决问题，同时超越意识形态的束缚，留足了进一步深化改革的通道。

(三)筑基孕育嬗变

土地制度变革并非空穴来风，更非凭着本本进行教条想象，土地制度在通过其他相关制度的交错互补中加以完善，同时根据社会经济的发展需要和创造的条件逐步展开，这就是通过不断发育农业市场主体，增强土地交易需求，统筹城乡要素互动，促进城乡一体发展，农村土地制度将在不偏不依、水到渠成中，实现从量变到质变的飞跃，以便在新时期化解城乡改革发展的不确定性，规避改革发展的风险，确保改革发展积极稳妥地推进。

二、农村土地制度演变的递进目标

现实中，农村土地制度涉及耕地保护、征地制度、宅基地制度和承包制度等方面，但其根本部分在于农民与土地的直接权益问题，同时土地制度又具有自然扩展的宏观效应，所以农村土地制度改革的总目标是保障农民充分的土地权益，这一总目标又是随着形势发展不断实现的递进目标加以体现和推进的：

(一)耕者有其田

十七届三中全会《决定》指出，现有土地承包经营关系要保持稳定并长久不变，要搞好农村土地确权、登记、颁证工作，完善土地承包经营权权能。这些政策措施真正从产权明晰的角度，明确了“耕者有其田”不是一个随意分配的问题，而是一个确立恒产的问题。初始产权的公平回归体现了简易性和公平性，进而确保充分保障农民土地权能，并在此基础上按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，使“耕者有其田”的低水平形式向“耕者有其田”的更高实现形式转变。

“耕者有其田”是实现土地制度公平与效率辩正统一的需要。“耕者有其田”根本的是要“耕者有其权”，只有“耕者有其权”才能真正确保“耕者有其田”。当从传统农业向中国特色的现代农业转变时，这时的耕者也不是一般意义的耕者了。当农民土地权利得到充分保障，土地制度的公平性才能充分体现出来，也只有“耕者有其权”才能在耕者自愿的条件下，通过公平交易提升土地效益，体现土地制度的效率，使得微观和宏观、个体和整体效应都得以提高。

(二)耕者有其能

当前，我国农民最普遍的选择是外出打工，农民最显著的处境是双栖状态，其实农民的选择是符合城市化进程中人口转移规律的，正是这种选择使得农业成为农民的兼业，并通过农民自身的反哺行为维持了一个低水平集约农业的发展。农业存在生产资料输入型的技术改进，但还谈不上农业全面的技术改进。很多方面还停留在传统的生产方式上，生产主体仍然是“三八六零部队”，农业劳动者的体能技能文化素质与现代农业的要求还有差距。“耕者有其田”有必要在城市化过程中向“耕者有其能”转变。

“耕者有其能”是走中国特色农业现代化道路的需要。完善和创新农村土地制度为实现中国特色农业现代化提供基本的体制机制保障。十七届三中全会《决定》提出，积极鼓励土地承包经营权流转，发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体，家庭经营向采用先进科技和生产手段的方向转变。只有将土地与能力(人力和资本等要素)有机结合起来，才能产生多赢结果。目前各地农民充分利用城市化的有利条件，规避其不利影响，在许多方面进行了有益探索，获取了宝贵经验，也取得了明显效果。只要农民的实践活动符合广大农民利益，符合工业化、城镇化、市场化发展规律，有利于中国特色农业现代化发展，就要大力加以肯定。

(三)耕者有其效

“三农”问题既要从农内看，也要从农外看，更要从农内与农外的关系看。农业比较效益低下的状况有其客观原因，农业份额在现代经济体系中逐步下降也是客观经济规律。农业、农村和农民早已置身于现代经济整体之中，然而农业的基础性体现在危机性之中，并被低效性冲淡，农村处于分化转型之中，农民处于双栖胶着状态，农村人地关系有必要通过加大改革创新力度加以优化，以改变农民半工半农、农业半自给半开放的状况，使农业真正变成一个交易充分、富有效益的产业。当前提升农村土地利用效率、创新土地制度的空间还很大，关键要着力破除导致城乡二元结构的落后制度，在农民进城和资本下乡之间寻求良性互动，通过提高农业商品化程度，提高农业分工水平，提高农业要素交易强度，在农村人口实质性非农化的过程中，使农村微观层面上人均耕地水平从隐性上升转变为显性上升，总的来说是通过要素交易效益提升土地的规模效益和综合效益。

“耕者有其效”是加快形成城乡经济社会一体化新格局的需要。在农业、农村和农民的转型过程中，农民收入增长的源泉主要在于非农领域，但农民生存发展的根基在土地，农民基本权益的保障在土地，人口转移为“耕地有其效”提出了新的问题，同时也提供了新的机遇。中国改革发展获益于“农民红利”，城乡土地增值与因大规模农村人口非农化创造的“农民红利”有关，农民自然应当通过土地权益分享，“耕者有其效”首先还是土地权益保障要更加有效，而后才能使中国特色的农业现代化有效推进，进而通过土地分享自身红利促进城乡一体化。如果这种土生土长的与农民天然联系的权益不能有效保障，那么农民进城中应该一视同仁的权利就很难得到尊重，所以土地问题仍然是“三农”问题的核心部分。从城乡二元结构向城乡一体发展，农村土地制度创新将发挥重要作用，一是切实保障农民土地权益，将使农民分享城市化发展成果，并为农民转移提供更方便的条件;其次，当农村土地具备明确的物权性质，土地能作为农民财产性收入处置时，农业内部、城乡之间要素会在更少障碍的情况更加充分流动，农业会在一种自然选择的条件下实现更优效益。第三，农村土地制度建设与城乡一体化制度建设形成一种互动机制。这犹如一个已被打乱的制度魔方，要回归到制度净面，不同的制度切面就得在时空方位的连锁互动下才能得以实现。农村土地制度、公共服务制度、农业支持保护制度、户籍制度在城乡经济社会发展一体化中将会协调推进，利用各种反哺机制，实现城乡互促共进。