舆论监督一路尴尬到何时

最近，《中国改革》杂志因去年报道了广东一家国有企业改制中的问题，收到广州市某区法院的传票。不久前当选“中国十大经济人物”的该媒体总编温铁军拒绝提供揭发问题者的姓名、无法达成和解，将于4月19日前往广州应诉。在他看来不可能败诉，因为法律和媒体都是体现执政党意志的工具；而那篇报道表达的是党中央对于当时国企改革中有关问题的关注。

而有关法律专家在了解案情之后的说法却不那么肯定：如果只能按照民事诉讼法的规定处理媒体批评报道引起的诉讼，那就意味着：要么媒体违心供出揭发人，要么被批评者只花80块钱诉讼费就让媒体闭嘴……

值得社会关注的是，温家宝总理在两会上刚刚强调过：必须加强舆论监督……而近年来，媒体由于发表批评报道而遭遇名誉侵权诉讼越来越多，媒体败诉有如家常便饭。这正常吗？是什么原因造成的？其实质究竟是什么？其背后究竟是什么力量在起作用？十六大以来，中央一方面强调加强舆论监督，一方面《舆论监督法》尚未列入法律起草规划。在此背景下，应有什么样的制度和政策安排？媒体如何在贯彻中央精神上有所作为？

为求解这些问题，4月5日，十多位法律专家与新闻界同仁参加了在中国经济体制改革杂志社召开的“落实三个代表，加强舆论监督”研讨会。

舆论监督：尴尬到何时

严格说来，现在舆论监督的政治条件、法律条件还不具备，我们的监督还是借官方的权力来监督。

杨继绳（新华社）：严格说来，现在舆论监督的政治条件、法律条件还没具备，所以现在监督舆论的力量大大超过了舆论监督的力量。中国改革进行了25年，改革进展最慢的就是新闻界。因为它是政治体制改革的一部分，所以，我们的学者、记者有良知，主动在社会当中发挥自己的作用，还是冒着很大的政治风险。

我不同意现在搞新闻立法。新闻立法应该是为新闻自由立法。如果现在就搞新闻立法，法律总是比现实要滞后一点，现在就搞新闻立法可能会是新闻管制法。

我当了20年记者，15年编辑，也干了一些舆论监督的事情，但我们的监督还是借官方的权力来监督。写内参让中央领导知道，来批示，这不叫新闻监督，还是权力的附庸，给权力提供信息，让权力进行监督。这几十年，我们新华社记者特别是地方记者是很有良心的，干了很多事情，但是这些也都是借助权力的力量，并不是借助我们自己的力量。新闻必须是公开的、公正的，内参只有少数人看到，所以严格来说它还不属于舆论监督，不算新闻。

新闻监督可以分为三个层次。

第一个层次是事实层次，把事实搞清楚，还要留有余地，还要站在对立面上想一想，把他要说的理由说出来，然后再加以分析，这可能就很好了。现在有些记者，就一个案子去卧底，搞侦查。这种记者我很佩服，我年轻的时候也干过这种事情，现在我觉得这种事情让记者干没有这么大能力。

其次，一个记者仅仅停留在事实层面上还不够，记者和学者们还有另外一个层次：政策层次，思想层次。这里有很大的空间，它的影响比改变一个具体事实还更有效果。

第三个层次是理论层次，我们国家仍然有很多错误的理论思想在左右着人们的行为，如果我们舆论界把这些错误的思想加以明晰，这个影响可能比政策还要重要。

温铁军（中国经济体制改革杂社）：党的十六大以来，以胡锦涛同志为总书记的党中央强调新闻改革，强调舆论监督，三个代表重要思想也相继写入党章和宪法。媒体当然要体现三个代表中强调的代表大多数人民的基本立场。但是，新闻监督的相关法律并没有进入立法计划，媒体开展监督缺乏必要的法律依据和法律保护。这就构成了今天我们社会转型和发展过程中的一个新的矛盾。

因此，就需要通过不断的深化改革，特别是通过媒体和社会的互动的实践，去不断发现问题，解决问题，甚至一定程度上要形成一些案例，以司法实践来为下一步可能的舆论监督立法打下一些基础，所以，我们现在面对的案子无论结果如何，也都算是为国家的相关立法做一些基础性的工作。

媒体官司屡屡败诉，反映了两种权利在法律上的冲突

当两种权利发生冲突时，个人的隐私权、人格权固然应该保护，但公民的言论自由权和监督权更应该优先保护。

蔡定剑（中国政法大学） ：媒体官司屡屡败诉，是不正常的。媒体官司败诉的背后，是两种权利在法律上的冲突。原告以名誉权、隐私权来告媒体。作为被告的媒体一方，事实上有两个权利，一个是言论自由权。如果媒体报道的是公共机构，国家机关或者是国家公职人员。媒体还有一个权力――宪法赋予的公民的监督权。这两种权利都是法律所保护的正当的权利。媒体多败诉，是由我们国家目前的法制状况造成的。目前我们的立法不太完善，这种不完善就反映在宪法上政治方面的权力是比较缺位的，没有这方面的法律。

但是，法院必须根据明确的法律来判案。于是，最高法院的几个关于名誉权的司法解释，就成为了法院处理媒体官司的很重要的根据。可是这个根据从具体内容上来讲是有缺陷的，缺少从宪法的权力角度来保护、平衡两种权利的关系。名誉权和人格权是民事权利，最高法院主要是从保护隐私权和个人的人格权的角度，对媒体采取了非常严格责任的规定。法官只能根据最高法院保护名誉权的解释来判案，而不可能根据言论自由，或者是公民监督权来判案，因为没有这个法，宪法基本上还是不直接适用的，所以一打官司，大多数媒体肯定是输的。

在国外也经历了这么一个过程，特别是西方国家。萨利文案就是美国在这个过程中出现的一个很有名的案例。这个案例包含的法理，对于我们很有现实意义。

在五、六十年代以前，美国媒体对官方、对社会的监督比较活跃，媒体经常当被告，经常败诉。但1964年《纽约时报》诉萨利文案，扭转了媒体败诉的趋势，确立了一个非常好的标准。《纽约时报》用一整版的篇幅报道了大学游行的民权运动，其中有很多的报道不完全符合事实，比如报道警察在学校外面布防了，警察已经进到学校里面去了，警察不让学生吃饭了。当地警察局的局长撒利文以侵犯他的名誉权为由，将《纽约时报》告到法院，纽约州法院判纽约时报败诉，但最高法院判《纽约时报》胜诉。

这个案子阐述了一个很重要的原则，就是当两种权利发生冲突时，个人的隐私权、人格权固然应该保护，但是媒体作为一个言论自由的表达方式，如果对媒体采取严格的责任，有一点不合事实就要抓你追究你的责任的话，媒体就不可能充分行使它的言论自由特别是监督国家公正的权力，这就等于打压了言论自由。所以，衡量这两种价值、两种权力，当然应该优先保护言论自由。

在这个案子以后，美国把媒体对公共机构和对公民个人的监督区别开来。

对公共机构，对国家公职人员采取一种非常严格的责任，你必须有充分的证据，而且你作为举证一方必须有充分的证据证明他是恶意中伤，故意捏造事实，无中生有。如果没有充分的证据证明这一点，只是一些事实有出入，就不能认定是侵权。因为媒体不可能做到事事都是那么准确。一个案子有的时候司法机关调查半天也还不能把事实搞得很清楚，媒体的特点是要快速报道社会事实，所以你不能要求他那样做，如果要求他那样做，就不能发挥其作用了。

对于公民个人，对于一个普通老百姓，媒体则要承担比较宽泛的责任，因为媒体相对个人是一个强者，个人是弱者，媒体的报道可能对他造成很大的损害。

这个案子对美国以后的媒体监督作了一个非常好的解释。对于中国目前的媒体官司，我有两个建议：

一是启动宪法的机制，媒体官司只有到宪法层面上来打，媒体才有赢的可能，才是合理公正的。因为到宪法层面上来打，才可能权衡两种权利的利害关系，做出有利于社会的权衡。

如果目前还做不到这一点，那么我的另一个建议就是，希望最高法院在司法解释中改变一些具体的做法。一个是希望法院能区别媒体报道的不同对象，对公共机关（国有或者上市公司企业也属于公共机构）、政府机构和对个人，普通老百姓采取不同的责任办法。现在最高法院没有做出这样的区分。

再一个，按照现在的司法解释，即使媒体报道的内容基本属实，但是有侮辱人格内容的，也可以认定为侵权，法院也照样可以判媒体败诉。但是这种侮辱人格有时候认定起来难度是比较大的。另外，特别是法院对公共机构、政府机构的解释是更加严格的：新闻单位根据国家职权实施的公开职务行为所做的报道，必须准确；做不到非常准确，就要承担法律责任，这是媒体容易吃官司、败官司的很重要的原因。

我们的做法与美国正好相反。美国媒体对国家公职人员的监督是比较宽的，我们是很严的，这样的解释也需要作出改变。

吴思（《炎黄春秋》主编） ：我们都应该相信，执政党是理性的，应该会追求自身的最大利益。

在三个代表的权威，四项基本原则等等不能侵犯的前提下，政府官员的腐败行为，某些错误或者是有问题的政策，或者是在执行过程中不当的行政行为，应该允许媒体去碰，否则政府会得不偿失。从这个角度上说，舆论监督需要具体化。当发生利益或者是权力义务分配的问题的时候，需要把媒体监督的权力保障得更清晰一点。

这就好比是，当狗咬贼的时候，别不让它叫唤，这个时候对主子是有利的。

媒体和地方的官司，实质是一个成本不对等的对抗

媒体在名誉侵权诉讼中的败诉率，美国大概是8％，但中国大约是80％。

中国新闻自由和言论自由受到滥用诉权的挑战，根源于不良的制度安排。它使立案的门槛太低，起诉的条件要求太不严格，举证责任的分配太不公平。

李曙光（中国政法大学教授）：地方政府开始采取法律的手段来处理和媒体的冲突，我感觉，这里面是不是地方和中央的对抗选择了另外一些方式，如诉讼的方式。媒体可能受到中央的某些授意，或者是它代表了中央的一些正确的路线，现在很多媒体都在自觉地代表中央说话，起着这样的作用。

而从地方来讲，他选择法律的手段跟我们这一套司法机制是有关系的。

比如说由于司法的地方保护主义，比较容易能够在本地起诉你，而且可以把这个官司打赢，至少是由当地法院来受理。这里面确实是涉及到宪法意义的、跨地区的官司。涉及到宪法意义的，跨地区意义的案子，如果由地方司法体系来判的话，就有可能被某些地方利益所利用。他们要利用地方比较低成本的，合法的方式来跟所谓普遍化的，代表公众利益的媒体来对抗。这实际上是利用了现在法制不完善的缺陷。

现代社会的法律成本对地方来说是比较低廉的；对于舆论监督来说，成本却可能是很高的。第一，你可能要花无数的精力对付这个官司，第二你可能打不过他。无论是从他的诉讼费用来讲，从他和地方司法机构的这种结合来讲，你可能都打不过他。

媒体和地方的官司是一个成本不对等的对抗，所以地方会选择这样一种方式，会出现这么多舆论监督案件。从这个角度来讲，出台《新闻法》或者《舆论监督法》，实现宪法的司法化，建立双重司法审判体制，现在是非常重要的。

浦志强（律师事务所）：因为很偶然的机会，我从2000年开始接触媒体诉讼代理，现在一直在做被告代理，在法庭上一直比较尴尬。我感觉，中国的新闻自由和言论自由确实受到了一般的滥用诉权的挑战。

媒体保护的是社会公共利益，保护的是公共的知情权，但所得罪的、触犯的是利益非常明确的集团。当这些被批评的企业和名人觉得自己的权利受到损害的时候，他的抗争也好，救济也好，是非常具体的；而媒体或者是批评家们所保护的诚信和社会的大多数是沉默的，他没有办法来为你呐喊助威。

所以，在现在的法制环境下，就变成了法院过多地保护被批评对象，保护原告这方面的基本权利，富有公开义务的这些主体，而限制了人们说话的权力。

媒体官司现在一是审级比较低，越基层的法院越容易受到对方势力的操控，同时因为法律立法上、司法解释上的一些漏洞，使得媒体的处境尴尬。根据陈志武的研究，媒体在名誉侵权诉讼中的败诉率，美国大概是8％，但在中国是70%―80％。

在传媒法学界，有四个原则基本形成了共识。

第一，当被报道的对象是公众人物，包括行政人员和其他行使国家权力人员，法律应当向媒体的言论权倾斜。

第二，当报道的内容涉及到社会公共利益，媒体的言论权应当优先于名誉权，哪怕是针对普通人。

第三，当报道评论的对象是一般公民或者是内容无关公共利益，媒体的言论权应该落后于原告的名誉权。

第四，当报道的对象是法人，媒体的言论权优先于法人的名誉权。