朱春阳：如何才能使大众传播变得更好？

【摘要】本文以美国新闻自由委员会1946年专门报告《政府与大众传播》（查菲）为起点来解读西方社会责任论中“政府－媒介”关系，认为社会责任论的原意并非是在鼓励政府对媒介活动的。查菲在报告中把媒介自律认定为迫使媒介满足社会需要、承担社会责任的首要措施，实际上是对政府介入大众传播活动所带来的未知危险的一种规避，即由媒介自律来实现媒介社会责任所承担的危险要低于政府介入所带来的危险。如果媒介无法自律时，只有采取高危险的补救措施，即由政府介入来强制媒介负起所应承担的责任，而降低政府所带来危险的唯一方法是劝说政府在介入大众传播领域时要尽量采取积极性的行为。

【关键词】政府 大众媒介 劝说

社会责任论是西方社会在1940年代提出的理论，它在变化了的背景下对自由主义报刊理论进行了较大幅度的修正，其中引起较大争议的是该理论中对政府―媒介关系的认定。并且，这种争议不仅源于理论的反对者，而且在社会责任论倡导者中也此起彼伏。那么，今天我们如何才能更准确、更全面地廓清该理论对上述关系的认定而不陷入误读呢？笔者认为，要弄清这个问题，最好还是回到理论最初的起点上来，从理论最初所针对的问题出发考察，或许能在最大程度上还原理论最初的设想，而不至于迷失在后来的逻辑推演中。

一、起点：两个现实趋势的危险

1946年，当新闻自由委员会的报告刚一公布，就遭到了报刊的猛烈抨击，其中最为重要的原因是报刊认为委员会在鼓励政府对新闻业自由运作的干涉。及至后来，施拉姆等人在《报刊的四种理论》中也倾向于认为委员会在“政府―媒介”关系上鼓励“在必要时，政府应当采取行动，以保护公民的自由”[1]。因此，这就导致了许多学者在解读社会责任论时倾向于认为，该理论是在鼓吹政府对大众媒介传播自由的干涉。国内学者认同此观点的亦为数不少，甚至在一个时期成为解读该理论中政府―媒介关系的主流观点。

那么，让我们来看一下委员会的报告。在委员会发表的报告中，最有名的应该是总报告《自由而负责的新闻业》和霍京的《新闻自由：原则的纲要》，一般对于社会责任论的认识也来源于这两本书的论述。而实际上，在委员会的系列报告中，由哈佛大学法学教授、委员会副主席查菲所做的报告《政府与大众传播》对政府―媒介关系作了专门的、详尽的阐述，以此作为我们认识的起点该是没问题的吧。

首先查菲认为，“在美国，政府的限制功能并没有严重的干涉了传播的自由”[2]，但是，“如果我们发现政府和媒介的关系中出现了令我们感到焦虑或担心的问题，它们不会存在于现实，而是存在于由现存趋势引发的可能的未来当中”[3]。那么，现实存在的趋势究竟是什么呢？他认为现实的发展趋势主要表现为两种。一个是大众媒介方面。经济权力的集中，造成了媒介的垄断，使自由主义报刊理论所追求的言论的自由市场受到极大的损害；自由放任的竞争，使传播内容的质量严重下降，并在一定程度背离了社会对传播业的需要。另一方面，由于战争与经济发展的影响，政府在各个领域的影响正日益扩大。另一个趋势是政府方面的。政府“对信息源的控制权力日益增长，而由政府对这些权力的误用变成越来越严重的危险”[4]；就政府与大众传媒关系而言，政府的活动正日益深入到大众传播领域，“显示了一种在全国规模上强制观念一致的明确趋势”[5]。并且，这两种趋势之间有着必然的联系，即政府对大众传播介入的借口是源于大众传播媒介不能够满足社会对它的需求。但是，不知是何原因，他对两个危险趋势的描述被后来的论述者实际上简化为了一个，即危险仅仅表现为大众传播业未能对社会负起责任[6]。

由上述情况来看，查菲实际上仍是把政府对大众传播的干涉当成真正的危险――即使这种危险并非是现实的，而是仅仅存在于未来的发展趋势中。为避免这种危险，查菲才提出对媒介的新要求。他说“尽管前述的考察显示出的突出发展趋势是政府对大众传播的干涉，但这种趋势未必必然占就上风。成功抵抗的机会很大程度上依赖于一个健康舆论的存在”[7]。这种态度在总报告中也有所表现。在总报告的一开始，委员会就声明，若是媒介受到政府的控制，我们就失去了反对极权主义的主要保障――而且还同时向极权主义迈出了一步[8]。在建议政府作为时，总报告提出，“我们报告的此部分首要目标不是提议更多的政府行为，而是廓清政府在与大众传播关系中所处的角色”[9]。而且委员会认为，“如果法律和执政者能清除坏的报刊，但是，他们也不能恰当的创造出好的报刊，最终，媒介的质量依赖于两类公民群体的责任感：所有人和管理者，他们操纵着传播工具；公民，他们消费媒介产品”[10] 。由此可以看出，社会责任论并非主张政府干涉。

当考察政府―媒介关系时，查菲选择了从政府出发，考虑如何使之在促进大众传播满足社会需要方面发挥积极作用。从查菲报告总体来看，他的论述实际上暗含这样两个层次的前提：首先，媒介自律是问题解决的核心主导因素；其次，如果政府已涉入到大众传播领域，如何使它起到积极的作用。从这个角度来看，查菲所希望的其实是对现实的两个趋势加以积极引导以化解可能引发的危险性，而政府的作用实际上被置于现实问题解决方案的外围层次。这一点他本身有着很清醒的认识，他也不止一次的在文中提到希望媒介自律，尽量减少政府对媒介介入的可能。

因此，可以认定，查菲对政府―媒介关系的把握其实是建立在积极的起点上的，即它并不是鼓励政府对新闻业的干涉，而是试图把现实发展中既存的两个可能引起危险的趋势劝导到积极的道路上去。正是基于这样的出发点，社会责任论希望把对政府―媒介关系的认识由自由主义报刊理论中的敌对层面发展成为“友好”层面，委员会在声明中指出，“这种看待新闻自由的积极方式建议了一种对政府与大众传播间的比较友好的关系”，“当我们逐渐认识到民主政府和新闻自由是为社会和它的公民获得更丰富和更满意的生活的积极手段时，假定二者间是完全敌对的观点看起来有些荒唐”[11]。

二、定位：政府的角色是什么

在考察政府与大众传播关系时，查菲提出，可以将政府在其中扮演的角色概括为三种类型。第一种是利用自己的权力限制大众传播中的讨论；第二种是采取肯定性的行动，鼓励更好和更广的传播；第三种是成为双向传播中的一部分。在当前的总体状况中，第一种依然存在，但是只占很少一小部分；第二种尚未广泛采用；而第三种则还是新鲜事物[12]。

那么，这三种角色具体包含哪些指标性内容呢？查菲倾向于认定其中一种作为理想模式，还是以一种结构的方式提出对政府的综合要求呢？如果是后者的话，查菲对政府提出哪些具体的要求呢？这一系列的问题恰恰是查菲对于政府―媒介关系分析中政府角色定位进行的考察。

（1）政府的限制性角色

对于第一种角色，查菲认为，政府是新闻自由的第一道防线，用以维持秩序和人身安全[13]。因此，完全去除对大众传播的限制既不可能也并不为人们所希望，它们可以尽可能的接近极限，但永远不可能到达，这个过程的终点是否是零并不不重要，问题是我们能否发展到享有越来越多的自由[14]。但同时，查菲还指出，“限制从不会消失并不意味着限制将会增加”[15]。因此可以看出，查菲对限制还是采取了十分严谨的态度，但纵使如此，还是打破了自由主义报刊理论关于新闻自由是绝对自由的论断。

“如果我们集中考虑在一个特定的冲突领域内政府和媒介双方都希望的内容，这会是非常有利的”[16]，查菲认为，这要求为第一修正案的实施划一条双方都能够接受的边界，在平衡公共安全等社会利益和对真理的寻求间确认政府限制的底线。而这条底线就表现为，当大众传播中出现“明晰而现实的危险”时，媒介自由就要受到政府的限制[17]。因此检验“明晰而现实的危险”的标准成为划分政府限制类别的标准，根据这个标准，政府限制可以分为四种：A对个人免于谎言侵害的保护措施。它所防止的侵害包括：诽谤、刑事诽谤、团体诽谤、因不准确而引起的伤害以及其他来自大众传播媒介对个人的伤害等。B对社会公共标准的保护措施。它所限制的是在大众传播媒体上出现的猥亵性、淫秽性内容以及不同于公共标准的教育方面的变异等。C防止国内暴力和混乱的安全措施。包括和平时期对叛国和煽动性言论的禁止以及对轻视法院行为的禁止。D防止外国入侵的安全措施。包括战争期间对传播叛国和煽动性言论的限制以及对报刊和广播的审查等。[18]

政府限制的实现方式表现在三个层面：一是政府制定法律，决定什么是受禁止的，并设立法院解决争端，但是把起诉权留给个人；二是政府官员在法院对犯有煽动罪嫌疑的出版物直接提出诉讼；三是政府官员不仅起诉而且判决[19]。在这三个层次中，无论哪一个层次都赋予了政府在与媒介关系中的强势地位，这也正是查菲谈到政府限制时非常谨慎的重要原因。

（2）政府的鼓励性角色

查菲认为，“如果我们把新闻与观念的流动当作理性的交通车辆的行驶，已提到的限制性活动就是驱除那些违章开车者、暴徒或其他令人讨厌的人。但是政府也要努力去拓宽道路并且保持交通运输的通畅”[20]。这来源于两个方面的现实的反思。一个是广播电台发展的情况。当20世纪20年代广播兴起之后，由于电波资源的有限性，形成了广播节目的相互干扰，使广播发展一度陷入混乱之中。在此背景下，由国会负责成立了联邦通讯委员会（FCC）负责管理广播业的运作。具体方法是由联邦通讯委员会通过发放执照的方式分配波段资源，然后再定期审核广播电台的运作情况以决定是否更换其执照。通过这一措施，广播业走出了先前的混乱状态。另一个是对宪法第一修正案中所规定的新闻自由实现状况的思考。查菲发现，仅仅赋予公民法律意义上的新闻自由意义不大，“除非有足够的传播物质设备，否则，任何自由传播的方案都会失败……而国家或一些其他的政府机构常常是最适合提供这些基本设施的单位”[21]。

基于上述两方面的反思， 查菲认为，政府在上述两个领域内具有大有作为的可能性，可以成为促进大众传播的积极力量，并将政府的积极作用划分为四个方面：A提供能够使所有人都可以利用的基本物质设备；B信息传播管理；C在传播产业内贯彻为所有公司制定的产业政策；D专门为一种或多种传播产业而制定的措施，它倾向于提升大众传播的自由、改进内容或使它在一个自由社会发挥它的合适的功能[22]。

（3） 政府的双向传播参与者角色

由于政府在现代社会中的作用日益增大，它本身已成为社会和经济事务的一个重大的参与者。但是，一个现代社会的政府同时又是保密要求很高的政府，并且随着战争的发展，保密范围有扩大的趋势。这种在政府与社会间不对称性的信息交流结构显然对政府和公众都不利。基于双方利益的发展，查菲认为，有必要在双方之间进行更好的交流，并特别提醒道：“出于双方利益的观点是值得记住的，因为人们很自然的倾向于认为，这仅仅是对政府和对政府官员有利的。其实，公民也从中获得了利益”[23]。

政府作为双向传播的参与者这一角色对政府提出了新的要求，一方面它要向公众发布新闻、意见和规劝，另一方面又要成立专门的组织从公众中搜集事实与意见，即包括政府对公众“讲话”与公众对政府“讲话”两个方面。为了区别它们，查菲用日常的“信息服务”定义源自政府的传播，而用“情报服务”来定义流向政府的传播。

由此我们可以看出，在对政府在大众传播范畴内的角色认定上，查菲倾向于认为：（1）政府的限制角色是必不可少的，但是要限制在尽可能少的范围内；（2）政府的鼓励性角色是政府发挥才能的新舞台，并应该成为政府角色结构发展中的方向性主导力量；（3）政府的参与性角色是政府角色发展的更深层次的要求。其实，我们又可以把它们分为两个层次。第一层次是政府在大众传播活动过程外的管理。在这个层次中，与委员会提出的消极自由与积极自由相对应，在强调媒介自律、承担社会责任的积极自由的同时，政府的积极管理行为也作为媒介积极自由外部环境的重要方面而被提出，并被要求服务于媒介积极自由。第二层次是政府对大众传播活动过程内的参与，以求改善政府和公众之间的信息不平等。值得注意的是，查菲提出的这种政府传播行为是建立在政府与公众都作为传播过程参与者的平等地位基础上的，不同于第一层面中管理者和被管理者的科层关系。从当时的情况来看，恰恰是这种对政府在两个层面角色认识上的混淆引起了媒介对社会责任论的疑虑，