侯健：言论自由与政府机构的“名誉权”

一、问题

言论自由与政府机构的名誉权之所以会成为一个问题，主要是因为现实生活中的“舆论监督”。广义而言，舆论监督指社会舆论对一切不良现象的监督。狭义的舆论监督意指一般公民和新闻媒体通过公共论坛的舆论力量对国家机关及其工作人员滥用权力等不当行为的监督与制约。[1]在具体表现上，舆论监督实际上是公民或包括新闻媒体在内的社会组织表达一种针对政府机构或政府官员的批评性言论的活动。

这里“政府机构”概指那些按照法律设立、旨在解决公共问题、由公共财政提供经费的机构，在我国，不仅包括各级立法、执法和司法机构，尚包括那些由公共财政提供活动经费和支付其组成人员薪金的机构，例如各党派、共青团、工会、妇联等团体。这些团体虽不被列入宪法规定的“国家机构”之中，但是其经费是由公共财政支付的，其活动影响到公共政策的制定和执行，所以也应属于舆论监督的对象。可批评的政府机构行为包括立法、司法和执法等行为，亦即公共政策的制定和执行行为。舆论监督的内容指一般公民和媒体对政府机构的滥用权力等不当行为所作的公开批评。这些批评可能是对于有关不当行为的事实的指控，也可能是对于这种事实进行评论，或者就此提出改进的建议。所谓“不当行为”(misconduct)主要指违反宪法和法律的行为。由于舆论监督的开展和被提倡，言论自由与政府机构的名誉权或名誉利益之间就有了冲突的现实性。

对政府机构所作的批评可能是属实的，也可能是失实的。不论是属实的批评还是失实的批评都可能影响到政府机构的威信与形象。在某些历史阶段，维护政府机构的威信与形象是非常高的利益要求，因此将批评政府机构视为严重的犯罪。[2]我国宪法明确规定公民拥有对国家机关进行批评的权利。[3]这种保障除了包括属实的批评之外，是否包括失实的批评？在实践中，一些受批评的国家机关以批评失实为由提起民事诉讼，辩称失实的批评侵害了其“名誉权”，请求恢复名誉、赔礼道歉，甚或赔偿损失等。[4]我国《民法通则》承认法人享有名誉权，[5]这构成一些国家机关诉求“名誉权”保护和受理法院作出原告胜诉之判决书的法律依据。[6]国家机关或政府机构能否像其他法人一样享有民法上的名誉权及其相应的诉权？在法律上应当如何对待和处理针对政府机构的失实批评和侮辱性言辞？进而言之，我们应当如何理解和把握言论自由与政府机构名誉之间的平衡？这些是本文试图探讨的问题。

二、是否可以给予政府机构民法上的名誉权及其相应的诉权？

这些问题的核心是，批评性言论的自由与政府机构名誉或威信之间的关系。

言论自由和政府机构名誉都是公共利益的要求。言论自由是民主政府赖以存在的条件和方式，是一切依赖民众意见作为最终渊源的权威的基础。政府机构最高的威信莫过于它们获得了在言论的自由空间里抒发的民意的真正认可和褒扬。对于政府威信的民主界定就是政府必须开放给公众的自由批评，政府不能通过强制手段来获得公民对它的尊敬和服从，政府威信是有用的，是政府进行正常的统治活动的有利资源，但是政府的威信不能建立在对其错误的粉饰和掩盖的基础之上。 因此，如果我们能够区分开针对政府机构的属实批评与失实批评，属实的批评应当受到法律的保护。这时候，我们必须让属实批评的发表者畅所欲言。毫无疑问，这种做法至少得到了法律上的承认。英国普通法历史上“愈近真实，诽谤愈大”的法谚显然已得不到现代法律制度的认可。我国宪法明文规定公民对于国家机关的批评权利。这个规定包含了这样一种期望：正确的批评有利于政府机构纠正错误，改进工作，是最终有利于把政府机构的威信树立在更加坚实的基础之上的。

对政府机构的错误批评是否也应受到法律的保护呢？显然，对政府机构的错误批评如果得不到纠正而被其他公民误信，既不利于维护政府机构的威信，又无益于提高公共讨论的水平和增进公民对政府的认识。虚假的言论是没有价值的，所以我们必须保证虚假言论有被肃清、错误指责有被纠正的机会。提供这种机会既是为了维护政府机构的威信，又是为了提高公共讨论的水平和增进公民对政府的认识。 对于一个受诽谤的私人而言，名誉权及相应的诉权便提供了一个在法庭上肃清谣言、恢复名誉的机会。那么这一民事权利是否应当同样赋予受诽谤的政府机构呢？

在这一问题上，我国法律规定语焉不详。《民法通则》第一百零一条宣布：“公民、法人享有名誉权”。但是法律规定和司法解释从未明确表示这里的“法人”包括国家机关法人。关于政府机构是否享有民法上的名誉权以及相应的诉权这一问题，本文考虑到以下这些因素。 第一，即使政府机构受到错误指责，一般不会给它履行法定职能带来严重的影响，一般不会造成经济损失，也不存在什么精神损失。

在法律上并不排除作为一个公法人的政府机构也可以享有私法上的某些权利，具有一定的民事主体资格。例如政府机构可以购置办公用品或签订某些种类的合同，但是政府机构并不必然享有一个私法人所享有的全部权利。政府机构是否享有某种私法上的权利，关键在于这种权利是否是它属行统治职能所必需的，或者，换句话说，缺乏这种权利的协助，政府机构是否就无法履行法律所赋予它的统治职能。 政府机构的“名誉”――它的威信与尊严不受不当的贬损，对于其顺利地履行法定职能是有益的，但是这并不意味着通过赋予政府机构名誉权和以民事诉讼的方式来维护政府机构的名誉是必要的。

名誉权旨在保障主体在社会中与其他公民或组织进行正常交往的能力和条件。而对于政府机构而言，法律赋予政府机构某种法定职能，同时赋予了为保证这种职能正常履行的强制力量。即使政府机构名誉的暂时降低给它履行法定职能带来某些困难――例如法院受到错误指责可能会给它的执行工作带来一些麻烦，但是，这些困难不足以使它陷于无能履行的境地――如果它充分行使了法律赋予的强制力的话。相比较而言，政府机构可以强制相对人接受它的意志――这是权力的特征，而私人则不能强制其他人接受他的意志。一个受诽谤的普通公民不能强制老板继续雇用他，不能强制其他公民继续与他交往，不能强制别人给予他在通常情况下也许会给予他的某种好处。所以一个受诽谤的普通公民不能正常开展平日的活动，不能完成本可以完成的人生计划。谚言所谓“名誉是人的第二生命”，正说明了名誉对于一个人正常的人际交往和个人发展的必要性。而在一般情况下，如果不是整个统治系统失去威信的话，某一政府机构即使在受到错误指责的情况下也可以履行它的日常职能。当然，这绝不是说政府不必追求良好的名誉，但是我们可能夸大了错误指责给政府机构的日常工作带来的影响。[7]

从我国的司法解释来看，法律设置法人名誉权的主要旨趣在于通过保护法人在经营活动中的信誉来保护法人的正常经济收入不会遭受损失。[8]政府机构名誉的降低是否会影响其经济收入呢？首先应当明确的是政府机构的经济收入在性质上属于国库收入，同时政府机构的开支是由国家财政拨款维持的。其次，已有论者指出，[9]政府机构的管辖范围固定，管辖权稳定，比如某法院的声誉受损，当事人到别的地方起诉是不可能的，声誉受到影响不会带来经济上的损失。再次，由于本文所界定的“政府机构”是一种非营利性法人，所以营利不是政府机构的活动目的，也就一般不会发生因为名誉受损而造成经济损失的问题。但是也有一些政府机构依法可以收取某些费用，例如法院可以向当事人收取案件受理费。如果当事人对法院的信任度降低，可能会采取调解、仲裁、“私了”等非诉讼的方式解决纠纷。这样便造成法院的案源流失和收费减少。但是应注意的是，对于解决方式的选择是当事人行使自身权利的体现，与法院的根本社会功能――最大程度地达成社会正义是不矛盾的。[10]

另外，错误指责是否给政府机构带来精神损失呢?本文认为，精神损失是针对自然人而言的，自然人因为受到诽谤而产生精神痛苦，可以要求一定的赔偿金得到抚慰。[11]而法人作为政治或经济性质的实体，追求某种政治或经济目标，不是有血有肉的自然人，不具有自然人才具有的喜怒哀乐等感情，无法感受到自然人才能感受到的精神上的愉悦或痛苦。作为一种公法人的政府机构也是如此。政府机构以实现某种政治目标或法定职责为已任，不像自然人那样可以同时追求精神世界的完善。有一种观点认为法人虽不能够感受到精神痛苦，却具有某种精神利益，例如“无形资产”等，错误指责可能造成精神利益的损失。[12]本文认为，所谓“精神利益”，不过是体现为“良好的名誉”的一种利益。对法人而言，良好的名誉之所以是一种利益，原因在于良好的名誉最终转化为一种现实利益。法人的名誉是附着于它的现实利益之上的，法人无法从它的良好的名誉中就得相对独立的精神愉悦。作为个人，“君子固穷”，穷困的君子因被评价为君子而感受到相对独立的精神愉悦，可能愿意作为一个君子而继续穷困下去。法人捐助于社会公益事业，一般是期望通过此种善行所获得的好名誉使自己更加富裕起来。“精神利益”的丧失最终表现为某种现实利益的丧失。总之，法人的“精神利益”不过是名誉的别称，是现实利益的一种表现形式，本身不具有独立性。政府机构的“精神利益”也是如此。政府机构的“精神利益”就是它所获得的公民评价，是附丽于政府机构的法定职责或现实目标之上的。“精神利益”的损失不外乎是政府机构履行法定职责的一些有利条件的丧失或者经济方面的些微损失。因此，以政府机构具有某些“精神利益”为由而赋予其名誉权，这种做法的根据是不充分的。 第二，政府机构有能力有条件回击不实的言论，有机会通过行动澄清人们的认识。

没有名誉权以及相应的通过法庭保护名誉的诉权，一般的政府机构也拥有比普通公民大得多的恢复名誉的可能性。政府机构拥有接近媒体的便利途径。在我国，政府机构与本地区或本系统内的媒体有一种人所共知的亲密关系。如果本地区或本系统外的媒体发表了某种失实的批评性言论，政府机构有可能在本地区或本系统内的媒体上发表反驳言论。同时也不能排除本地区或本系统外的媒体愿意发表反驳言论的可能性。很多政府机构设有宣传部门，一些政府机构设有新闻发言人。它们可以通过召开新闻发布会等形式来传播自己的声音。这些机构与某些媒体往往有较多的、较固定的联系。除此之外，如果失实言论引起人们和媒体的注意，也可能会有记者主动前来采访。在一般情况下，政府机构非日常事务性的行为总会引起公众和媒体的关注，政府机构的声音总比一般公民传播得更快更远。在这种情况下，即使有些政府机构（例如法院）按其性质来说不宜被鼓励发表自己的言论，它们的行为也总是公众和媒体关注的对象。因为有这种关注，所以即使政府机构缄默不语，在公众讨论中也有可能出现澄清事实的反驳言论。 对于端正有关政府机构的事实的视听，在一定程度上依赖政府机构的解释，而更重要的是依赖政府机构的自身行为。政府机构的行为对于端正视听比语言更有力量。政府机构的威信与形象并不是靠语言的词藻粉饰起来的，而是廉政勤政为民服务的许多事迹构筑起来的。如果一个政府机构果真有威信，它的威信不应当是脆弱到经不起批评的地步。对政府机构作这样的要求，是因为政府机构比一般公民更有机会“用事实说话”，――通过自己的行为表达自己的品质。一个普通公民受到错误指责，无法强制其他人继续和他交往，――在继续交往中澄清人们的错误认识。一个政府机构却可以在那些必须选择它解决问题的人们当中恢复起自己被歪曲的形象。例如，一个行政机构被错误地指责为乱收费，它也完全可以在以后的收费行为中表明自己的守法意识。所以政府机构在面对错误指责的时候，沉默而公正地执法不失为一种选择。 第三，根据民主原理，判断有关政府行为的事实是否真实的最终权力不在于政府自身，而在于人民。

民主的基本原理是，人民通过舆论主宰政府，而不是政府通过舆论主宰人民。人民有权利有能力在各种各样、纷繁芜杂的信息当中进行分析和判断，然后在他们认为是正确信息的基础上表示他们的意愿。在公共论坛上形成的主流意愿是由许多公民的意愿汇聚而成的，一届政府或官员的命运应当最终决定于这种主流意愿。只有充分的、自由的信息，――不仅包括有关社会问题的信息，而且包括有关政府行为的信息，才能保障作出准确、明智的判断。 如果政府拥有某种权力告诉人民何种有关它的信息是正确的，何种有关它的信息是错误的，然后强迫人们接受它的结论，那么政府的判断就代替了人民的判断，