吴旭：透视美国的“游说政治”

熟悉美国政治运作的人，对于其两党轮替、三权分立、总统选举等架构和运作模式，大概都能够说出些道道来。可是，要是说到美国“游说政治”的根底和内幕，大多数人恐怕都既不“知其然”，也不“知其所以然”。如果把美国的政治体系比喻为一部车的话，那么各个政府部门无疑是这部车的发动机，车轮，传动轴，离合器等重要部件；而金钱和民意，或者更形象地讲，财气和人气，则是保障和推动车辆正常高效运转的汽油和润滑剂。这里面，那些无所不在、无孔不入的各大游说团体，政治掮客机构，和政府公关代理人，恰恰是那联接各个主管职能部门、保障油路顺畅的联动齿轮和磨合装置。

在英语里，游说(lobby)一字原是名词，字面意思是指“过道”或是“走廊”。从美国内战时期开始，因为不断有各州各地的利益团体聚拢到首都华盛顿，专门等待在议会或政府办公机构的走廊里，希图通过与议员或政府官员的短暂晤谈来拉拢关系，影响决策，因而“走廊”这一政治游说地点，反而成了独具美国特色的“游说政治”的代名词。想当初，美国的建国之父们为了摒除金钱对于权力的侵蚀和影响，煞费苦心地把合众国的首都，选在了远离当时经济金融中心的一片沼泽地里。谁想200多年过去后，不仅首都华盛顿早已今非昔比，当年那些只能站在走廊里苦苦等待的说客们，如今也已经登堂入室，坐拥翻云覆雨的决策影响力了。

在首都华盛顿的中心，离白宫和国会山只有几条街，座落着一条享誉盛名的“K大街”。沿着这条横贯东西的大道两侧，密密麻麻聚集着多达上千家的公关公司、游说机构、以及各类代言人团体。虽然铭牌各异，称谓不同，但透过那虚掩的门禁、遮阳的百叶窗，仿佛能看到三五成群的职业说客、公关专家们，或高谈阔论，或穿针引线，搭建着一条看不见的权力延伸线。据最新的统计数字，在华盛顿联邦政府部门正式注册的职业“说客”，“掮客”，现在有多达35000人；另外还有超过2500家专职游说公司，更不用提那成千上万的各类游说客户了。以营业收入排名第一的帕顿•博格斯公司为例，其2008年的游说收入约达4000万美金，有超过300家固定客户，其中既有象沃尔玛特，索尼公司，甲骨文软件等跨国公司，也有象里士满镇政府，儿童肿瘤基金会，甚至包括象俄克拉荷马大学，威斯康辛大学等非赢利或公益机构。排名第二位的卡西迪公关公司，也算是“大名鼎鼎”了；1996年，就是通过卡西迪公司的直接斡旋牵线，台湾前领导人李登辉实现了首次访美，给当时的中美关系投下了一颗重磅炸弹。从1998年至今，卡西迪的整体游说收入达到令人咂舌的3亿美金。

俗话说，受人钱财，替人消灾。说客们又是如何替客户消灾解难的呢？在美国的政治运行图谱里，行政、立法、司法三权分立，似乎各司其职，互不干涉；但选举政治的内核实质，其实是各个利益集团之间定期的实力对决和利益重组。这里的实力对比无非包括两方面：一是财力，一是人力。无论是总统候选人还是其依附的党派，无论是参众两院议员还是各州的政府阁员，都需要大量金钱来支撑那每几年一度、耗资巨大的竞选“烧钱比赛”；同理，没有一定规模的选民团体来站角助威、追随拥戴，再宏大神圣的施政理想也只是镜花水月，无所依托。于是乎，说客们的政治杠杆作用马上显现出来了。通过组织名目繁多的筹款活动，说客们把“财神爷”和手握权力的“寻租者”请到同一个台面上，互通有无，各得其所。另外，因为代表着各式各样的利益团体，职业说客们肩负着在立法和行政部门推进客户利益和权益的职责。为了使“下情上达”，游说机构利用各种名目由头，组织听证会、发布会、研讨会，以民意民情为筹码，影响议员立法和行政部门的政策执行过程。在过去的20多年中，随着游说活动专业化、职业化、信息化程度的不断提高，游说行业也从过去半遮半掩、含含糊糊的灰色地带，一跃成为公众瞩目、不容或缺的高级政府公关门类。特别是在布什执政的八年时间内，因为其一贯支持照顾大企业、大财团的政策立场，加上其内阁成员们深厚的商业企业背景，更为游说团体们提供了一个大展身手的舞台。在克林顿任期时，美国2000年全年的游说费用大约是15。6亿美金；到了2008年，这个数字火箭般窜升到了每年33亿美金。2008年中期开始的这一波经济衰退，几乎冲击了美国每一个行业和门类；但是，游说行业却基本未受影响，俨然是一支独秀。今年三月份，当美国的联邦政府经济振兴计划刚一通过，财政部和议会参众两院的拨款委员会门前立刻车来车往，门庭若市；各路游说人马你方唱罢我登场，找关系，卡位置，都想从这几千亿的大蛋糕上分一块。

随着游说活动在政府决策和立法过程中的作用越来越彰现，其负面影响和各种政治丑闻也越来越多。首当其冲的，当然就是权钱交易。如果按行业来划分，在过去的十年里，排列美国游说投入前两位的行业分别是，金融保险房地产业(37亿美金)，以及医疗制药行业(35。5亿美金)，平均每年投入都超过3亿美金。他们游说的重点，涉及联邦税收的减免，放松或者废除有关的法规限制，增加联邦政府拨款、补贴等等。而这两个行业，恰恰又是美国这一轮经济危机的始作俑者。过度松弛的金融和保险法规，直接助长了房地产业以及房屋信贷的泡沫式膨胀；而昂贵不合理的医疗保险体系，更是使得美国一般的商业企业不堪重负，使得低收入的群体没钱看病。奥巴马2008年竞选时的一个重要口号，就是要把游说集团的影响，从华盛顿的政策决策环节中剔除出去。

如果上面这个“权钱交易”的例子还比较隐晦的话，斯迪芬•派恩明码标价兜售美国政要私人会面的举动，则是完全赤裸裸的不道德交易了。派恩曾是美国一个参议员的属下职员；在2008年时，除去在美国国土安全顾问委员会中任职外，他还是一家私人游说公司的老板。2008年7月，英国<泰晤士报>一名记者，冒充是一个亚洲流亡政客的代理人，向派恩的游说公司询价：花多少钱才能和美国的现任政要会面？派恩的答复是，“具体的费用现在不好说，但应该在60万到75万美金之间；至于谁能够出面，切尼(当时的美国副总统)有可能，但国家安全顾问(史蒂芬•哈德利)绝对没问题；国务卿莱斯博士也可以；这些高级官员都可以接待你的客户，讲一些正面的评价。”这副口吻，俨然把美国的一班政要玩弄于股掌之间。2005年被揭开盖子的阿波莫夫丑闻，更是把华盛顿的“潜规则”放大到公众的视野下。利用自己与共和党议会领袖汤姆•迪雷的特殊关系，阿波莫夫帮助自己的客户印第安部落组织获得了许多赌博营业的特殊优惠；为了疏通上下关系，他用数千万美金的游说收入大肆贿赂国会议员、白宫主管，和内务部长等要员。案发后，一场更大的政治地震在华盛顿连番滚动。2006年一月，阿波莫夫因阴谋串通、逃税等罪被判刑六年，而包括众议院多数党领袖迪雷在内的数十名官员，或受压辞职，或锒铛入狱。在报道这一事件的封面文章中，<时代>周刊在阿波莫夫的特写照片旁，加上了个触目惊心的大标题：“买下华盛顿的人”。

美国游说政治中另一个无法割除的痼疾，就是所谓的“旋转门”现象。无根无脉的说客们，要想打通各种政府关节，使用行贿收买等不合法手段似乎在所难免；但是，对于卸任退役的政客们来说，这一层麻烦就完全可以省却了。每一届的政府更迭，特别是涉及党派轮替的改选后，那些前朝的臣子们刚刚走出国会、国防部的公务大门，往往转身就折进了“K大街”上各种游说机构的“私务”大门。头衔一换，名头一改，原来的国土安全部部长助理，摇身一变成了卡西迪公关公司负责安全防务游说的高级主管；原来的参议院外交委员会的资深议员，现在成为了某个外国机构的政府公关代言人。合作的双方自然心照不宣，一方需要关系和桥梁，一方提供人脉和影响。这种把游说机构当成“权力提款机”的情况，如今在华盛顿的政治博弈中非常普遍和稀松平常。美国非政府研究机构“公民分析组织”的一项统计显示，从1998年到2005年，在198名从美国联邦众议院离职的议员中，85人(43%)成为了职业说客；至于那权力更大的参议院，在36个退休离职的参议员中，18个(50%)成为了职业说客。象前美国众议院拨款委员会的主席，还有前美国共和党全国委员会的主席，都是在离职后马上注册了自己的游说公司，转身向原来的老同事或下属作起了游说工作。当然，这种“继续发挥的余热”也是要按质论价的；如果是有一定政治运作经验的前政客助理，改作职业说客后，那么年薪能涨到20万到30万美金不等；如果要是重量级的党派领袖或是内阁要员，那一年的游说年薪更可以高达2-3百万美金。

为控制院外游说机构对于政治决策的负面影响，美国的国会也曾通过了一系列相关的法案；但就效果而言，往往都是雷声大，雨点小。比如象1995年公布的“游说改革法”，就特别明确规定了“说客”的专业身份和活动范畴，并明令禁止金钱利益等因素介入政治决策。按照规定，说客们不能通过豪华宴会，赠送高贵礼品(任何超过50美金的礼品)，或者安排特殊度假旅游服务等，来贿赂收买政府官员。其后通过的“游说公开法案”，和“外国代理人注册法案”，更明确规定了国外机构在美从事游说活动的各项限制和条例。但是，上有政策，下有对策。何况那些制定政策的，往往又都是未来对策的执行者。2007年11月26日，美国资深的共和党参议员，前多数党领袖川特•劳特，突然宣布将在年终前辞去自己的参议员席位。在公开的记者发布会上，劳特脸上满是壮志难酬的无奈，并频频表示“自己的辞职完全是出于对于目前参议院内政党争斗的心灰意冷。我需要留下时间做点其他的事情。”做些什么呢？有明眼人指出：参议院刚刚通过的一项行为自律条例中要求，所有退休的参议员都必须要等待两年以上，才能接受与游说有关的工作。但是，这一规定的有效起始日期是2007年12月31日。也就是说，劳特宁肯早两年辞去现在的参议员职位，也不愿意错过“职业说客”这一趟末班车。美国“说客政治”的强大吸引力和感召力，由此可见一斑。