魏永征：中国会有一部新闻法吗？

访问者：《法治新闻传播》刘梦霞

受访人：魏永征

记者：今年三月全国人大委员长吴邦国宣布自新中国成立以来特别是改革开放30多年来，我国立法工作取得了巨大成就，中国特色社会主义法律体系已经形成。新闻传播活动当然也要纳入法治轨道，自80年代人们提出要为新闻传播立法， 20多年过去了，想请你谈谈，我国的《新闻法》依然没有出台。中国的媒介法制建设走过了怎样的历程？取得了哪些进步？

魏：好的。

历史已经翻过了一页

记者：我国80年代酝酿起草《新闻法》，您能说说当时的情况吗？

魏：80年代后期，经当时的全国人大委员长彭真批准，国家决定制定《新闻法》。这项工作开初由全国人大教科文委主持，1987年转归新成立的新闻出版署负责，在上海也建立了一个新闻法起草组，我参加的就是这个上海起草组的工作。在1988年写出了三个《新闻法》文稿。对此，一些参与这项工作的人士，如胡绩伟、王强华、孙旭培、宋克明等都有文字记载，我写过一篇《中国传媒法制建设30年》，也对这段历史做了回顾。我在中国传媒大学的一位硕士生，正在搜集资料写这段历史，做一篇硕士论文，初稿还未出来，大概到明年你能看得到。

记者：关于这段历史的报道，有人称之为“不可磨灭的历史”、“开拓性的创举”，作为亲历者和见证者，您现在是如何看待这段历史呢？

魏：历史已经翻过一页了。历史当然是不可磨灭的，但是不可能翻回去重演。根据我的看法，在可以预见的时间内，我们不可能、也不需要制定所谓的新闻法了。八十年代提出制定一部新闻法有它特殊的历史背景，主要是总结“文革”中人民权利受到摧残的教训以及80年代办报相对宽松的趋势，激发了人们对新闻自由的向往，形成一种共识，这正是参加起草的人们尽管倾向不尽一致，但写出来的文稿却大同小异的奥秘所在。比如说，三个文稿都在总纲部分规定了“新闻自由”作为本法的基本原则。现在实际情况发生了变化，不可能回过头再去制定一部这样的新闻法了。我这样说，你是否觉得意外？

新闻自由制度是西方民主制度的有机组成部分

记者：确实，对于很多人来说，特别期待出台一部新闻法，希望由此来保护我们的新闻权利。您是基于怎样的思考得出这个结论？

魏：新闻自由与通常的言论自由不一样，它表现为一种制度，在美国称之为institutional right，制度性的自由。新闻传播制度不是孤立的，它是同社会的其它制度特别是政治制度密切结合在一起的。西方的新闻自由制度，是西方议会制、三权分立制、多党制等为主的西方民主制度的又一个有机组成部分。新闻自由的核心特征，就是新闻媒介独立于政府，新闻报道和评论不受政府干预，所以新闻媒介被认为是立法、司法、行政之外的第四机构（the forth estate，或被错译为“第四权”）。中国不存在这样的制度，中央多次强调不搞三权分立、多党制等，最近的一次就是吴邦国委员长今年三月在全国人大宣布“五不搞”（不搞多党轮流执政，不搞指导思想多元化，不搞“三权鼎立”和两院制，不搞联邦制，不搞私有化）。在我国，要照搬西方的新闻自由制度，是不可能的，不现实的，会同其它制度发生尖锐的冲突。

记者：您说的是新闻自由制度，这与新闻立法有什么关系呢？

魏：在新闻自由制度下，新闻媒介是独立的，这就要以法律来保护和规制。媒介的运作只服从法律，不受公共权力部门的干预。而我们国家的基本政治制度是中国共产党领导下的人民代表大会制度，新闻媒介是党的宣传机构和思想文化阵地，决定其运作的是党的领导，而不是法律。你想想，我们国家连三权分立都不存在，新闻媒介怎么可能成为自由、独立的“第四权”呢？

我国媒介法是确保新闻媒介置於党的领导之下

记者：您的意思是，我国媒介领域不存在法律和法制？

魏：没有这个意思。我国现在只是不存在或者不可能出现体现新闻自由制度的媒介法或新闻法，至于规制各种媒介的法律，90年代以来出台了多个行政法规和相应的行政规章，涵盖了所有的传播媒介，按照我国法律制度，它们都属于法律的范畴。这些法规、规章的核心功能，是把新闻传播活动纳入党领导下的体制内，确保中国的新闻媒体都在党的统一领导下，由党进行有效的调控。怎么能说我们没有媒介法呢？早已有了，我们的媒介法就是确保新闻媒介置于党的领导之下，或者称为“党管媒体”。

记者：能否具体解释一下？

魏：比如，对于报刊等出版单位，我国《出版管理条例》规定了主办单位、主管机关制，所有的报刊和出版社都必须有主办单位和上级的主管机关，保证我们报刊等出版单位都直接或间接地隶属于一定的党政机关之下。近年来大批出版单位包括非时政类报刊纷纷改制为企业，但是今年五月出台的新修改的《出版管理条例》关于主办单位和主管机关的规定一字不改。对于电台电视台,《广播管理条例》规定了政府台制，电台电视台只可以有各级政府的广播电视管理部门来设立，教育部门可以设置教育台，其它任何单位、个人都不可以办台。还有新闻传播的特许制，新闻报道(主要是时政类的新闻和评论)只能由国家批准的新闻单位采制和发布，这是针对近年来出现的体制外媒体单位的,如规定只有新闻单位设立的互联网站才可以采制和发布新闻，腾讯、新浪、搜狐等商业门户网站经许可只能转载新闻单位的新闻，规定社会上成立的节目制作公司不许制作时政新闻节目等。还有重大信息统一发布制，按照《突发事件应对法》，突发事件发生以后，负责处理这个突发事件的政府部门应当负责统一、迅速、准确发布新闻，我国很多重大新闻是由政府或者通过新华社、CCTV统一发布的，其它媒体不得抢先或擅自发布。还有一个重要制度，就是新闻记者资格行政许可制，记者证由新闻出版总署统一颁发，记者必须持证采访，也就是说取得新闻记者的从业资格必须经国家许可，官方多次宣称所谓公民记者、网络记者都是非法的，这是世界上其它国家都不存在而具有中国特色的制度。这些制度基本精神就是把整个新闻媒介和新闻记者队伍纳入党的统一领导下的体制以内，确保党能够始终掌握对新闻媒介的重大事项决策权，宣传业务审核权，资产配置控制权，主要领导干部任免权。

记者：那么公民的言论出版自由呢？宪法规定的这一公民权利是否会与现有媒介体制发生冲突呢？

魏：我从两个方面说：

一是普通公民。早在1996年最初的《出版管理条例》中，就对公民出版自由作了这样的表述：公民可以“在出版物上”自由表达对公共事务的意见，自由发表自己的各种成果。我们知道，出版物必须由出版单位出版，而出版单位都必须隶属于一定的主办单位主管机关，是国家的。所以说这个条文设定了我国公民行使出版自由的基本范围，就是在国家设置的大众传媒上进行表达和发表。我把它概括为“公民有权利，媒体归国家”。《出版管理条例》改了两次，这一条一直没有改动；某一年的国务院人权白皮书还专门引用这一条文，指出这证明我国公民的言论出版自由是有法律保障的。

二是新闻从业人员。新闻记者发表言论的自由度，要小于普通人，这是国际业界的共识。因为新闻记者通常都在媒体任职，除了遵守法律外，他还要受到媒体单位制度的约束，还要接受他的上级、总编直至老板的规管。此外，在西方很多国家还有新闻业界的自律规则，如真实准确、客观、公正、中立、不侵犯隐私等等。这与新闻自由并不冲突，西方业界认为越是新闻自由，媒介和新闻记者越要自律。最近英国《世界新闻报》窃听丑闻，主要就是违反了新闻工作的专业规范，受到同行和公众的强烈谴责，不得不关门了事。至于在我国，新闻记者言论的自由度是党领导下的体制内部的问题。调控新闻报道的主要规范是宣传纪律，我们会经常接受上级乃至主管部门的指令，什么可以报，怎样报，什么不可以报，什么报了一阵子后又不可以报了。由于法律已经规定了新闻媒介与上级部门的隶属关系，所以上级的这种指令只是体现了一种上级对下级的内部关系。下级服从上级，理应如此。打个可能不很恰当的比方，默多克也经常向他的新闻集团的各家媒体下指令，直至干预版面的安排，谁也没有说他是打压了媒体的新闻自由。

媒介法是各个法律部门中有关媒介的规范的综合

记者：难道说，我们在媒介法制建设方面已经无所作为了吗？

魏：我只是说，我们的关注点不应当集中于是否制定一部新闻法。关于大众传媒的法律规范，不是一部法律就能够建立起来的。从法律渊源来说，全世界所有国家关于大众传播和新闻传播的立法都不是只有一部法。

对各种不同媒介，要有不同的专门法来规制。当年我们制定《新闻法》时一个重要参考是法国1881年《新闻自由法》（The Law on the Freedom of the Press of 29 July 1881），严格说来只是报刊法或出版法，因为新闻媒介只有报刊。后来出现了广播，由于广播传播方式与纸媒有很大不同，于是又要制定广播法。有的国家如英美，没有成文的报刊法，但是有成文的广播法或电讯法（Telecommunication Act）。我说这一点，是要提醒注意今天的新媒体，互联网和数字媒体，极大改变了传播方式，要建立怎样的法律规范，是世界范围的新课题。我国对于互联网现有几个行政法规，还有十几个部门制定了数十个部门规章进行规管，有文章说已经形成了全世界最系统的互联网管理体系。但是实际上，我们对互联网的许多管理措施并不反映在条文上，像防火墙运用、流量控制、关键词设置、删帖标准、对搜索排列进行人为组合、撤除特定内容互动功能诸如此类，在哪个条文上有呢？我们的官员喜欢说依法管理互联网，我们向搜索引擎键入某些词条，会出现“根据法律法规有些条目未予显示”的提示，他们说得出“依”的是哪部“法”或者根据哪一个条文吗？这种实际措施与法条脱节，是因为在web2.0的传播形态下，网民可以独立自主地进行表达、报道、评论以及广泛地传递信息和思想，一个不受或者在相当程度上不受我刚才说的体制内制度规约的体制外传播系统看来已经形成，而我们主管部门还是习惯于体制内管理的方式，把内部调控的那一套引申到互联网。法律必须是公开宣示的、明晰的、可预期后果的，这种管理与法无关，更谈不上法治。这种名实不副的管理方式，不仅收效不大，而且容易损伤网民的合法权益，加深了网民与管理部门的隔阂，会成为一种不利于社会稳定的潜在因素。我们需要探求一种合理的新媒体法律规范，既能确保网民的言论自由，又能防范那些真正有害的信息，这还需要时间。

还有一层，就是有关媒介运行的许多法律规范其实不在专门法里，而是分散在各个法律部门的法律里，有些内容比专门法还重要。比方说，关于报道司法案件的权利和规则，是在诉讼法里规定的；关于政府信息的报道，是在信息自由法等行政法里规定的，关于新闻传播与保护名誉权、隐私权等人格权的关系，是在民法和侵权法里规定的，关于保护媒介的知识产权，是在版权法、商标法里规定的，关于新闻采访和传播涉及犯罪的问题，是在刑法里规定的。像英国《世界新闻报》记者由于窃听电话涉嫌犯罪被捕，依据的就是1977年刑法。任何国家都不可能制定一部包罗万象的媒介法。

刚才说过，我们国家已经建成了中国特色的社会主义法律体系。我们从这个视角看我们的媒介法，就可以看到中国的媒介法非但不是没有，而且相当丰富并且体系化。我的《新闻传播法教程》引用的各种法律文件就有200多件。当然也还不够，还需要继续推进。比如2007年生效的《政府信息公开条例》，从无到有，就是一大进步。政府信息公开，建设阳光政府，是世界潮流，这也意味着赋予新闻媒介报道政府各种活动和信息的权利。不过我们的信息公开制度与国际通行规则相比还有不足，如它只是一部行政法规而不是法律，没有规定“以公开为原则，不公开为例外”，没有写上公民的知情权，公民申请信息公开必须符合“自身生产、生活、科研等特殊需要”的条件，法院不能直接审查是否属于国家秘密的信息等。但终究是跨进了一大步。

贯彻法律比制定法律更重要

记者：看来我们在改进媒介法各种规定方面还有很多工作要做。

魏：我觉得实施法律比制定法律更为重要。法律是对事实的公认。任何一部法律都是对现实制度的承认和归纳,有一句名言：是民主创造宪法，而不是宪法创造民主。法律只能反映和保护现有的社会关系，而不能创设社会关系。如果某种社会关系在现实并不存在，那么立法也是无济于事的；即使写成了法条，也会是一纸空文。所以，不能寄希望于制定一部法律来建立并保护一个原来并不存在的制度，这是不现实的。我们法制的不足，应该从现实制度中找原因。2007年在《政府信息公开条例》公布后几天，我在一次会上指出了“条例”的一些不足。有一位参加“条例”制定工作的官员就对我说：您说的都对，但是我们政府眼下的承受力只能如此。就是说，我们现在还不具备实行“以公开为原则，以不公开为例外”的条件，与其写上去实行不了，还不如不写。即便如此，“条例”的实施还是不很理想。去年，有家机构对国务院所属机构和省级政府的门户网站进行测试，结果省级政府及格率只有40%，而国务院下属机构及格率只有4.7%（中国青年报2010.9.29.）。今年，国务院下令98家向全国人大报送预算审查的中央单位公布“三公”支出的去年决算和今年预算，本来财政预算决算就是《政府信息公开条例》中规定的一项公开项目，再加上国务院下令，但是只有一个科技部在限期6月底以前公布，现在逾期已经一个半月了，还有三家没有公布，公布的内容也是详略不等，有的只是简单的一个数字。这么严肃的事情搞得如此七零八落，严重影响了政府的形象。由此可见，制定法律只是事情的开始，不要以为制定了法律就万事大吉了，贯彻法律，使之形成人人自觉遵守的规范还有漫长的道路。

记者：是的，媒介法建设还是任重而道远。

魏：归纳一下，我说了三点：第一，媒介制度是同整个社会的经济、政治、文化制度紧密联系在一起的，有什么样的社会制度，就有什么样的媒介制度。第二，新闻传播法、大众传播法不可能是单独的一部法律，而是渗透在许多部门法之中的，是各部门法有关内容的综合，媒介法制的发展需要整个法律体系的发展和完善。第三，制定法律固然重要，贯彻法律更为重要而且艰难，我们更要注意通过贯彻法律来改善我们的媒介法制。