陈鹏：针对网络谣言的政府义务

目前，“谣言”一词时常出现在公众视野中，但迄今并未形成一个众所公认的基本界定。不过，这并不妨碍我们总结出有关“网络谣言”的两个较为显见的特征：其一，网络谣言借助互联网时代的信息传播技术加以扩散，其传播更为迅捷，受众更广；其二，“网络谣言”多与当前受瞩目的公共事件或公众人物相关，具有一定的时效性。不过，某些网络谣言虽关涉公共事件，但其本身对社会生活并不构成实质影响，而最多只是坊间茶余饭后的谈资，对于这些网络谣言，听之任之也无妨；但当网络谣言将对社会生活造成一定程度的负面影响时，那么由于现代国家中的政府担负着对公众的生存照顾义务，因而平息可能招致严重弊害的谣言、维持正常的社会生活秩序，便成为了政府责无旁贷的义务。

在动车事故发生之后，一些谣言以社交网站、BBS为平台，在互联网上迅速传播，其中造成较大影响有：事故伤亡人数远不止官方所公布的39人；事故并非雷击所致，而是另有人为因素；掩埋列车车头的目的并非清理场地、为救援提供便利，而是掩盖证据、为事故调查设置障碍；外籍遇难者家属将获得远远高于中国籍遇难旅客获赔的数额的赔偿金；高铁司机培训周期只有10天，等等。

据报道，事故发生之前，选择京沪高铁的出行的旅客比例占到六成，而事故发生后，七成游客却选择乘飞机出行，只有三成旅客选择乘坐动车出行，[1]公众对动车的信任度直线下降。尽管公众对动车信赖降低的主要原因或在于事故本身，但由于信息鉴别能力的有限性，当网络谣言铺天盖地侵袭而来时，没有理由期望公众在心理上对其完全加以屏蔽，因此加剧了上述网络谣言的传播。当谣言被持续传递时，政府提供公共物品以及公共服务的能力即面临追问，政府的公信力整体上可能因谣言的扩散而减损，从而使政府行为面临合法性危机。可见网络谣言的弊害的确不容小觑。既然动车事件中的网络谣言已经不只是“谈资”，而是实实在在地招致上述弊害，那么政府便有义务采取措施对谣言加以平息。

目前政府采取的措施主要包括两种：其一，通过法律的强制性手段对谣言的制造与传播加以规制。在立法层面，已经存在《治安管理处罚法》第二十五条第1项针对“散布谣言，谎报险情、疫情、警情或者以其他方法故意扰乱公共秩序”等行为所规定的治安管理处罚，以及《刑法》第二百九十一条第一款所规定的编造、故意传播虚假恐怖信息罪等。因此就实在法层面而言，对编造、传播诸如不法分子蓄意破坏以及高铁司机培训时间不达标因而可能导致事故频发之类的谣言者，可依法追究其法律责任，从而起到惩前毖后的效果。其二，通过辟谣对已经传播开来的谣言加以澄清。动车事故发生后，铁道部便在新闻发布会上针对掩埋车头的动机以及遇难者人数方面的传言发布相关信息。

但是，政府所采取的上述两种措施，其实效性并不明显；且而以法律手段对谣言的加以规制，其合宪性亦可能受到质疑。

首先，在上述措施的实效性方面，可以说，实在法的规定不可谓不周延，辟谣举措也并非不到位，但是，正如任何刑事法律都杜绝不了犯罪一样，针对编造、散布谣言行为的罚则不能使我们免于谣言困扰。就前者而言，尽管“动车事件”中的谣言造成了一些负面影响，但是我们并未看到制造、传播谣言者受到任何处罚，不管其中的原因是谣言的制造者难以确定抑或传播谣言的群体过于庞大，类似谣言的制造与传播者今后或许仍会有恃无恐。就后者而言，政府发布的一些意在澄清谣言的言论不仅没有起到平息谣言的效果，反而甚至成为了网民调侃的对象，“至于你信不信，我反正信了”的流行语便是明证。由于政府本身对“动车事件”负有不可推卸的责任，因而政府自己澄清谣言，容易给公众造成政府本身既当运动员又做裁判员的印象，辟谣的效果自然不彰。与政府辟谣的公信力不足相比，其他社会组织及公民个人所参与的辟谣，如新浪微博推出的“虚假消息辟谣官方账号”，却似乎更受公众认可，这对于负有义务平息有害谣言的政府而言，着实有些讽刺。政府徒劳地忙于辟谣的景象不禁使人想起美国政府在上个世纪中叶的尝试――为了对抗谣言的泛滥，美国政府曾先后成立了“谣言诊所”和“谣言监督中心”，试图凭借政府在话语权方面的优势地位平息谣言，但其效果却不甚理想。[2]政府目前所采取的这种“见招拆招”式的策略，似乎也只是重复着大洋彼岸的这个悲壮的故事而已。

其次，通过法律规制谣言是否符合宪法对言论自由的保护，也需要认真审视。如果“动车事件”中的各种谣言可以通过互联网上观点的论辩与交锋加以自动澄清，例如有相关领域的专业人士对掩埋车头为何有利于救援、事故原因是否纯属偶然进行解读，并且这些解读可以在网络上传播开来以对抗谣言的话，便没有必要动用法律的强制性手段，这就是关于言论自由保护的“思想的自由市场（the free market place of ideas）”理论。况且“动车事件”中关于事故原因、遇难者人数、掩埋车头是否出于救援需要等谣言，就其表面而言近似于一种追求真理的言论，而追求真理的言论属于“高价值言论”，相较猥亵性言论、粗俗的言论、诽谤性言论以及挑衅性言论，其所受宪法保护的程度更高，[3]对其加以规制，便极有可能造成对言论自由的不当钳制。虽然正如商品市场可能出现所谓的“市场失灵”现象一样，思想的自由市场也并非总是能够有效运转，因而立宪主义国家的宪法并非绝对排斥对谣言的规制，如德国联邦宪法法院在判断对否认纳粹大屠杀的言论加以规制的合宪性时，即认为“虚假的信息，即故意提出的、被证明为不真实的关于事实问题的论点，不属于值得保护的利益。”[4]但与此同时，宪法也可能为政府限制言论的行为附加一些条件，如美国法上便发展出了“禁止事前抑制”、“明显而即刻的危险（clear and present danger）”、对法律的“明确性”要求以及针对诽谤行为的“实际恶意（actual malice）”等一系列涉及对言论自由的“限制的限制”的精巧法理。因此，即便前述规制谣言的立法在“动车事件”中获得了实效性，即成功地对相关网络谣言的制造与传播者施加了制裁，此种措施是否符合宪法对言论自由的保护，恐怕也难以断然得出肯定结论。

可见，为充分履行消解谣言弊害的义务，政府有必要另觅他途。在本文看来，政府应转而侧重于采取以下两种措施。

第一，强化公共事件的信息公开。现代国家中，政府为履行职责，必然需要掌握大量普通民众无法凭一己之力获取的信息，因而政府信息的公开便成为公众了解公共生活的一扇不可或缺的窗口。尤其就与公权力行使相关的公共事件而言，公众了解、掌握信息的意愿非但不因自行获取信息能力的匮乏而减少，相反，由于权力的行使对普通民众的生活影响甚巨，公众愈发渴望获取与自身生活息息相关的公权力行使方面的信息，如果政府不能及时、主动地公开此类信息，而无从查证来源的信息又能在一定程度上满足公众对信息的需求的话，那么，利用互联网的信息分享功能，谣言的受众与传播者便越来越多。政府在此次“动车事件”中的反应便未能满足公众对信息的需求。尽管民众要求公开失踪者名单的呼声颇高，但截至本文完稿之时，铁路部门只是对网络上流传的“29名失踪者名单”加以回应，却仍未公布失踪者名单，这一项信息的缺失必致使公众对于官方所公布的遇难者人数持怀疑态度。其可资反思之处或在于，既然政府与普通民众之间信息不对称的格局难以更变，这就要求政府通过主动而非被动公开的方式增加信息透明度，利用其信息优势对舆论加以引导，尽最大可能使公众掌握正确且完整的信息，从而在谣言大规模爆发之前，便形成理性的判断。

第二，扩大公共事件调查中的公众参与。在“动车事件”中，事故调查组的组成人员或为在任官员，或为相关领域的技术专家，而未吸收幸存者、遇难者家属、新闻工作者或普通民众加入，其独立性受到质疑。其后果是，互联网上广为散布的关于事故原因、遇难者人数的谣言非但不因调查组的成立、调查结果的公布而破灭，反而一度传出某著名新闻工作者因独立展开调查而遭遇不测的谣言。诚然，在现代行政过程中，公共权力的运作越来越多地仰赖专业化的信息评估，与普通民众相比，掌握专门知识的行政官员或技术专家更能对事态加以有效判断。但这显然是传统意义上以民主为基石的政治过程（political process）所不能承担的，用贝克的话来说，即“政治安排的首要责任从民主政治体系滑到了经济和科技的非政治语境，而后者没有经过民主的合法化。”[5]当此种“非政治语境”下的公权力运作效果不彰时，合法性便受到质疑。同样，当在政府主导下开通的列车相撞时，政府所采取的与之相关的一切行动便难以自洽，谣言亦相伴而生。为使行政过程重新获得合法性，保证该过程当中的公众参与或是一条可由之路，尽管具体的制度选择方面存在多种路径，但扩大行政过程当中公众参与的广度、深度及范围，对于补救合法性的缺失、增强公权力运作的公信力从而在一定程度上消解谣言的影响力，应有所裨益。就动车事故的调查与责任认定而言，虽然行政与科技领域的专家所提出的意见显然比普通民众更为专业，但如果能加强事故调查组人员构成的多样性与代表性，适当吸收政府体制之外的人员参与到调查中，那么即便事故调查的程序与结果并不发生实质性改变，调查结果的公信力也有望被提高，从而使谣言不攻自破。

为履行消减谣言弊害的义务，政府恐怕不能抱着“毕其功于一役”的心态仰赖某种单一的措施，而是应当在确保合宪的法律能够被有效执行、并及时对谣言加以澄清的同时，积极地公开相关信息，在保证公众拥有足够数量的正确信息的基础上，拓展公众参与决策的路径，即将谣言爆发后的被动控制机制与爆发前的主动疏导机制相结合。如此，或可在一定程度上降低谣言的负面影响。况且，政府信息公开与公众参与的强化，本就是立宪主义的当代课题。

注释:

[1] 吴亭：《动车游出游人数降至三成》，载《北京晨报》2011年7月27日，A09版。

[2] [德]汉斯-约阿希姆•诺伊鲍尔：《谣言女神》，顾牧译，中信出版社2004年版，第171-201页。

[3] 何永红：《基本权利的宪法审查――以审查基准及其类型化为焦点》，法律出版社2009年版，第128页。

[4] BVerfGE 90, 241 (247).

[5] [德]乌尔里希•贝克：《风险社会》，何博闻译，译林出版社2004年版，第229页。

作者简介：陈鹏，清华大学法学院宪法学与行政法学专业博士研究生。

文章来源：载《浙江社会科学》2012年第2期；引用请以正式发表版本为准。