童兵：伟大的目标神圣的使命

2009年4月13日，国务院新闻办公室发表了《国家人权行动计划（2009-2010）》（下文简称《计划》），这标志着新中国人权事业迈入了一个新的发展阶段：从陈述人权状况到建构人权目标。从新闻传播视角解读《计划》，我们清晰地认识到，中国新闻界将肩负起新的神圣使命，将面对一系列新的挑战和新的考验。

一、《计划》发表象征着中国人权事业可喜的进步

在很长的岁月里，在人权问题上，我们同其他国家是缺少共同语言的。不用说“文革”时期，“人权”前面都要加上“资产阶级”的标记；就是改革开放之初，我们的报纸上还常常说，“人权不是无产阶级的口号”。在新闻传播学的科学研究中，“人权”问题更是人人都望而却步的禁区。

1991年11月1日，国务院新闻办公室首次发表以人权为主题的官方年度报告《中国的人权状况》白皮书。报告破天荒地把“人权”称为“伟大的名词”，强调实现充分的人权“是长期以来人类追求的理想”，是“中国社会主义所要求的崇高目标”，是“中国人民和政府的一项长期的历史任务”。①

1997年9月，党的十五大政治报告第一次使用了“人权”概念。报告中说，“共产党执政就是领导和支持人民掌握管理国家的权力，实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，保证人民依法享有广泛的权利和自由，尊重和保障人权。”2004年，中国第一次将“人权”原则写入了宪法。经修改后的《宪法》第三十三条第三款申明，宪法关于公民各项权利的规定体现的就是“国家尊重和保障人权”的宗旨和原则。而此前一年即2003年，在党的十六届三中全会上，已经旗帜鲜明地提出“以人为本、全面协调可持续的发展观”的口号。从党的十六大到十七大，党代表大会和党的中央委员会始终强调要以人为本；强调立党为公，执政为民；强调人的全面发展；强调要着力营造权为民所用、情为民所系、利为民所谋的治国氛围；强调群众利益无小事，要多办得人心、暖人心、稳人心的好事实事，把党和政府的温暖送到群众心坎上。

对于上述中国人权事业的明显进步，每年一篇的中国人权状况报告都有全面、集中的总结和反映。而《计划》的发表，标志着国家对人权事业提出了更高的要求：从陈述变化和进步到主动地谋划与建构人权事业的新目标和新任务。第一份国家人权行动计划对今明两年的国家人权事业提出了下列新的目标和任务：

第一，从国际人权公约的视域出发，全面谋划人权事业的新目标。

从1991年发表第一份人权状况白皮书以来，中国对人权事业建设主要强调和突出一个成就：改革开放以来，我们用不到世界百分之七的耕地，养活着占世界几乎四分之一的人口，中国以往历届政府都难以做到这一点。而《计划》的目标则围绕国际两大人权公约的广大领域，着眼对经济、社会和文化权利以及公民权利和政治权利两大系列的人权在中国的落实，作了全面而详尽的规划，对少数民族、妇女、儿童、老年人、残疾人的权利作了重点的规划，对中国的人权教育和国际人权义务的履行、国际人权领域交流合作作了建设性的规划。

第二，求真务实，不回避敏感问题和难点问题。

在经济、社会和文化权利保障问题中，在社会保障、健康、环境、农民权益等问题上，《计划》都有郑重的承诺和具体的目标设定。比如对四川汶川特大地震灾后重建中的人权保障承诺，除了农房重建、百万劳动力稳定就业、城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入、灾区学校医院重建外，还表示：尊重遇难者，对地震中遇难和失踪人员登记造册并予以公布。对被羁押者权利的保障，强调了人道待遇。据此，各地已着手开始对被羁押人员是否受到刑讯逼供或者体罚、虐待、侮辱等情况进行检查。这种雷厉风行的执政表现，充分体现了中国加快人权建设的决心和诚意。

第三，把执政宣言同人权事业结合起来，全面落实知情权、参与权、表达权、监督权建设。

党的十七大在十六届五中全会提出知情权、参与权、表达权、监督权“四权”建设的基础上，对“四权”进一步作了更为清晰的建构。但是这种重视和强调，更多的还停留在政治宣言的层面上，而宣言是需要实施细则跟进落实和深化完善的。《计划》正是在这一层面作出了贡献。谈到知情权，《计划》指出，“积极推进政务公开，完善相关法律法规，切实保障公民的知情权。”谈到参与权，《计划》要求，“从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，保障公民的参与权。”其细则中特别强调要增加决策过程中公民的参与度，加强社会组织建设与管理，修订《社会团体登记管理条例》，即要进一步发挥NGO（非政府组织）的作用。谈到表达权，强调采取有力措施，发展新闻出版事业，畅通各种渠道，保障公民的表达权利。此细则更为详尽，比如提出“加强对新闻机构和新闻记者合法权利的制度保障，维护新闻机构、采编人员和新闻当事人的合法权益，依法保障新闻记者的采访权、批评权、评论权、发表权。”谈到监督权，《计划》要求“健全法律法规，探索科学有效的形式，完善制约和监督机制，保障人民的民主监督权利。”可见，《计划》把监督权的确立与保障，引向制度化、法制化所作的努力。

第四，建立人权教育体系，积极提高全民的人权意识。

《计划》提出要通过从小学、中学到大学、职业教育以及国家机关的各类培训机构，开展形式多样的人权教育，普及和传播法律知识和人权知识。在高校，还将开展人权理论的科学研究工作，并选择若干所高校建立人权教育与培训基地。

《计划》要求利用广播、电视、报刊、网络等多种媒体向公众进行人权知识的普及，鼓励中央和地方的新闻媒体开设人权专栏、专题，支持《人权》杂志、“中国人权网”和其他民间人权网站的发展，充分利用互联网等新媒体开展人权知识普及教育。《计划》还要求鼓励开发民众喜闻乐见的人权教育产品，通过灵活多样的形式，寓教于乐，建立人权教育的长效机制。

可以相信，通过以上几个方面的周全谋划和积极努力，中国的人权事业将会呈现崭新的局面。

二、在深度和难度上着力推进人权事业建设

《计划》不仅规定了长远的人权事业建设目标，还明确了近两年应该集中力量攻克的重大难题。根据笔者的观察与思考，这些重大难题大致有这样几个：

第一，《计划》承诺，国家要继续进行立法、司法和行政改革，使国内法更好地与《公民权利和政治权利国际公约》相衔接，为尽早批准加入这个国际公约创造条件。

我国政府已于1998年签署了这项公约，但全国人大至今尚未批准，主要原因不仅在于国内法诸多方面同该约有很大距离，而且在于现行理念和习惯做法也有相当的不同。

试以该公约第十九条为例。第十九条共三款，分别是：

一、人人有权持有主张，不受干涉。

二、人人有自由发表意见的权利，此项权利包括寻求、接受和传递各种消息和思想的自由，而不论国界，也不论口头的、书写的、印刷的、采取艺术形式的或通过他所选择的任何其他媒介。

三、本条第二款所规定的权利的行使带有特殊的义务和责任，因此得受某些限制，但这些限制只应由法律规定并为下列条件所必需：

（甲）尊重他人的权利或名誉。

（乙）保障国家安全或公共秩序，或公共卫生或道德。

研读分析上述文书条款可以得出这样的结论：由于（甲）和（乙）两个条件的需要，立法机构方可作出某些规定限制公民“持有主张”的权利。如果不是出于（甲）和（乙）两个条件的需要，立法机构则无权制定限制公民“持有主张”的权利。同样，司法机构和行政机构在执法和执政的时候，也同样要遵守这样的条件限制。如果能够实现第十九条一、二款赋予公民的持有主张、发表意见、接受和传递消息与思想的自由权利，则中国公民的言论、出版、新闻自由权利将会有一个大的飞跃。而要这样做，首先要转换理念，其次要对以往许多相关的法律、法规、政策、规定进行必要的清理。这显然需要政治体制改革有大的动作，也需要一定的时间和改革的过程。在这个条约中，第六条“人人有固有的生命权”，第九条“人人有权享有人身自由和安全”等条款，也都同我国现行相关法律法规有冲突，调整起来有相当难度。《计划》把批准《公民权利和政治权利国际公约》作为未来待批的重要条约之一，是有很大的勇气和下了很大的决心的。当然，这也是中国人权事业建设必须跨越的鸿沟之一。

第二，《计划》承诺，要完成《经济、社会和文化权利国际公约》第二次履约报告的撰写工作，并将报告提交相关条约机构审议。

众所周知，要完成一个体面的报告，前提是不折不扣地实施这个国际公约的全部条款。而要严格地按这些条款来指导与约束我们的经济、社会和文化方面的人权工作，是相当不容易的。试以第十五条为例。

第十五条共有四款：

一、本公约缔约各国承认人人有权：

（甲）参加文化生活。

（乙）享受科学进步及其应用所产生的利益。

（丙）对其本人的任何科学、文学或艺术作品所产生的精神上和物质上的利益，享受被保护之利。

二、本公约缔约各国为充分实现这一权利而采取的步骤应包括为保存、发展和传播科学和文化所必需的步骤。

三、本公约缔约各国承担尊重进行科学研究和创造性活动所不可缺少的自由。

四、本公约缔约各国认识到鼓励和发展科学与文化方面的国际接触和合作的好处。