刘澎：困惑与挑战：中国的宗教立法

【内容摘要】中国的宗教正在快速增长，但中国至今尚无一部关于宗教的法律[目前级别最高的综合性宗教立法是2004年国务院颁布的行政法规《宗教事务条例》，尚无全国人民代表大会或其常委会制定的基本法律。]，宗教领域“无法可依”，许多“热点”、“难点”问题长期无法得到妥善解决。另一方面，围绕宗教立法的宗旨、必要性、目标及立法的方式、意义等问题，人们的认识也很不一致。有鉴于此，本文分析了国人在宗教立法问题上存在的困惑与分歧，阐述了中国为什么需要宗教法、要立一部什么样的宗教法、如何立法、如何通过设立“宗教特区”迈出改革宗教行政管理体制的第一步等一系列有关宗教法治的重大问题，强调改革宗教管理体制、实现宗教法治是解决中国宗教问题的唯一出路。

今日中国的宗教领域，一方面乱象丛生、冲突迭起；另一方面却又“无法可依，无法可治”；政府有多个部门涉及宗教管理，但对宗教方面存在了几十年的若干“热点”、“难点”问题却束手无策，至今拿不出切实可行的解决方案。

对于现行宗教管理体制失灵、宗教领域中的问题无“法”可依的事实，大多数人并不否认，绝大多数政界、学界及宗教团体和宗教信仰者都拥护“加强法治，依法治国”的治国方略，认同宗教法治。但在关于宗教立法的具体问题上，一旦涉及到了“有法可依”的核心是设立宗教基本法这一实质问题，除了某些因自身利益问题反对宗教法治的人之外，相当一部分人感到设立宗教法的许多重大问题还不清楚[这是基于笔者多年来与业内人士的交流以及历年参加宗教与法治类学术会议的经验和调查。一些学者在自己的领域是专家，但在法学方面的知识非常薄弱。例如，某知名宗教社会学教授在“世界各国的宗教立法”一文中写道：“可以看出，当今世界在国际法和宪法层次上，保护宗教信仰自由已经成为全人类的共识。但与此同时，占绝对多数的国家，并没有订立专门的宗教法。个中因由，值得深入研讨。”这位教授只知大多数国家无宗教法，却不知为何如此，不知中外法律体系之不同。此类法学盲区，十分普遍。这类学者对宗教立法的评判基本上是靠常识而非基于法学专业研究。]。这些人承认宗教行政管理体制的无效性与现行宗教法律体系的弊端，但并不认同一定要立宗教法，不清楚宗教立法的宗旨是什么、采用何种方式立法。各方人士在这些问题上存在着不同认识。这些问题不清楚，当然不能立法。因此，要实现宗教领域内的法治，完善宗教法律体系，改革原来的宗教管理体制，实现用法律方式取代行政手段处理宗教问题的转换，就必须实事求是地分析围绕宗教立法的各种分歧观点、厘清关于宗教立法的各种困惑。

一、是否要立宗教法――宗教法的立法宗旨

这个问题并不是对中国是否需要宗教法治的简单肯定或否定，而是不同集团、不同人士对宗教立法所涉及的自身利益与价值取向的高度关注，关注的焦点是宗教法的宗旨，这也是宗教立法的首要问题。围绕这个问题，可以分为“要立宗教法”与“不立宗教法”两个观点;而每个观点内部又可因为动机、利益的不同，分为两个完全不同的派别。这样就形成了两种观点四个派别、颇具戏剧性的意见组合：

1、要立宗教法――目的在于保护宗教信仰自由

这派观点认为，作为公民的一项基本权利，宗教信仰自由不能仅仅是一种停留在宪法层面上的理念或抽象的表达，而应有法律上、制度上切实有效的保障，这是现代文明国家尊重和保护人权的体现[汪小珍：“宗教信仰自由的法律保护及其意义”，佛教导航，2009年7月1日。]。国家既然承认宗教信仰自由，就应该以国家立法机关制定法律的形式把宪法中规定的宗教信仰自由落到实处。此外，我国的信教人数虽然数以亿计，但在总人口中，仍然是少数。在一个多数人不信仰宗教的国家里，有必要以专门的法律的方式，保护少数人信仰宗教的自由。只有这样，才能落实宪法赋予公民的宗教信仰自由权利。

2、要立宗教法――目的在于“依法管理”宗教

这派观点认为，宗教不仅是个人的信仰，而且有组织、有活动、涉及到社会秩序与公共利益，具有社会公共性。为了“维护社会公共利益”、“维护社会稳定与国家安全”，国家必须对宗教团体及其活动加强管理，但目前我国的法律体系中缺乏宗教法，因而政府管理部门面对宗教的活动与发展，无法进行有效的管理;强行管理又会被视为缺乏法律依据的“违法行政”、“违宪”。由于没有宗教法，基层官员普遍感到宗教问题“不好管”、思想上存在着“不敢管”、“不愿管”的情绪，最后导致宗教的发展“失控”、“失序”。因此非常需要一部规定详尽而明确的法律，以便能为宗教行政管理部门依靠行政手段“维护社会稳定”、“维护社会公共利益”、“规范宗教事务管理”提供法律依据，使管理部门能够“依法加强对宗教事务的管理”。

3、不立宗教法――担心宗教信仰自由会被进一步剥夺

这派观点认为，尽管中国公民可以信仰宗教，但国家从来没有改变过对宗教严格控制的政策。宗教在中国的社会生活中仍然被视为是“消极、落后”的因素。宗教信仰者在参军、入党、升学、提干、报考公务员、参加体制内工作等方面，受到明显歧视。宗教信徒如果参加了没有得到国家承认的宗教团体组织的宗教活动，会受到来自各方面的不同形式的压力。但由于现在没有宗教法，政府宗教管理部门能够用来对付信徒或宗教团体的法律依据最多不过是低位阶的行政法规(《宗教事务条例》);宗教团体或宗教信徒如果与政府管理部门发生冲突，还构不成需要由法律处置的“违法”案件，最多是行政上“违规”。在目前国家没有明显改变对宗教的态度的情况下，如果设立宗教法，把《宗教事务条例》上升为法律，将来政府管理部门动辄就会以“违法”的罪名，“惩罚”某些宗教团体或信徒，政府相关部门对宗教管理的力度就会提高到法律层面，“逮捕、判刑”就会取代目前的“罚款、拘留”，成为政府对待参与“非法”宗教团体与宗教活动的宗教信徒的常规手段。与其如此，宁可维持目前的这种状态，也比立一个宗教法强。

4、不立宗教法――担心政府宗教管理的权限会被削弱

这派观点认为，宗教问题非常复杂，不好处理。一方面宪法允许公民信仰宗教，另一方面，各级政府又不希望宗教的发展“失控”，尤其不希望让未经认可的宗教团体自由发展、扩大影响。各级领导一再强调“宗教无小事”，宗教方面发生的任何问题，都有可能导致意想不到的负面后果，甚至造成国际上的影响。因此，基层宗教管理相关部门、特别是公安部门的压力很大，非常希望在处理宗教问题时，能够根据自己的权力，使用自己的方式，“自主”进行处置。这种愿望其实就是希望政府管理部门以行政方式处理宗教问题时，能够获得最大限度的自由裁量权。在没有宗教法的情况下，受到处置的宗教团体或信徒，不可能依据法律对处于强势地位的政府管理部门的行动提出质疑;政府管理部门则因此长期居于宗教管理的主动地位，即使管理方式不妥，也不担心会涉嫌“违法”。但如果有了宗教法，政府管理部门就必须“依法执政”，在处理具体问题时，原来不受限制的自由裁量权就会大打折扣，稍有不慎，就会受到被管理者的质疑，处于被动地位。因此，最好还是不要搞宗教法，不要减少政府管理部门现有的处理宗教问题时的自由裁量权。

以上四种派别的每种意见都有其“道理”，体现了政教两个阵营在宗教法宗旨问题上的原则分歧，分歧的焦点集中在宗教法的宗旨是要维护公民的基本权利，还是要强化国家对宗教的控制;是立足于保护宗教信仰自由，还是着眼于为宗教管理人员的管理提供方便;宗教法应该是《宗教信仰自由保护法》，还是《宗教事务管理法》等一系列要害问题上。分歧的背后是政教双方对自身利益的深层考虑。三十年来，宗教法治的进程之所以进展缓慢，表面上的原因是制定宗教法的条件“很不成熟”、实际上的原因则是政教双方在根本利益上的对立与不妥协，分歧无法消除。其结果必然导致政教双方与社会上的其他各种力量在“是否要立宗教法”，“立什么样的宗教法”、“为谁立法”、“谁来立法”等一系列问题上“缺乏共识”。目前，政教双方都在不动声色地积蓄力量、继续博弈。双方要在宗教法的立法宗旨问题上达成共识，还需要其他因素的加入与催化。

二、为何要立宗教法――宗教法的必要性

如果说，是否要立宗教法的问题反映出来的是政教双方对宗教法宗旨的分歧，背后是不同阵营的利益考虑，那么，其他一些人对制定宗教法必要性的质疑则与利益考虑无关，更多的是出于对宗教法问题相关背景的不了解而造成的困惑，这些困惑长期以来未能得到充分的讨论，影响了人们对宗教法的看法。为此笔者对有关宗教立法的一些最常见、最典型、最普遍的问题，说明如下：

1、“我国有一套处理宗教问题的体制，党内有统战部，政府有宗教局、民委，宗教内部有爱国宗教团体及教义教规，即使出了问题，还有政法委、公安局、安全局、维稳办，这么多机构管理宗教，还有必要再立宗教法吗”?

长期以来，我国在宗教领域实行的是以行政方式对宗教事务的管理，并因此形成了庞大的宗教行政管理体系。众多政府行政机构参与宗教管理，恰恰证明了现有的宗教行政管理机构成本高、效果差、运作失灵。几十年来靠“人治”维持的宗教管理体制，已经难以适应宗教方面的新情况、新形势、新问题[李仲华：“宗教执法中的‘困’与‘惑’”，中国民族宗教网，2012年6月14日。]。要解决好宗教方面的问题，在宗教领域贯彻“依法治国”的方针，就要改革现有的宗教行政管理体制，实现宗教管理体制从“人治”到“法治”、从行政管理为主到法律调节为主的转变，为此，首先必须完善宗教法治体系，做到宗教管理“有法可依”。而现有的宗教立法体系中最大的缺陷是没有宗教基本法，因此需要由全国人大设立宗教法。

2、“宪法已对宗教信仰自由做了明确规定，为什么还要再搞宗教法”?

宪法36条对宗教信仰自由有明确的规定[关于宪法本身的缺陷分析可参见田飞龙：“中国宗教法律体系的缺陷分析与宗教法治化的路径探讨”，《领导者》总第43期，2011年12月号。]。但我国宪法没有司法化，宪法本身具有规范的抽象性和宪法的不能直接适用性。在司法实践中，普通法院无权直接适用宪法。也就是说，宪法不等于一般的法律，不能进入庭审，不能作为判案的直接依据。把宪法当作普通的法律并以此作为处理宗教问题的依据是不现实的。要让宪法在现有宗教法律体系中发挥作用，必须要由作为国家立法机关的全国人大制定专门法律，只有这样才能将宪法的原则具体化，才能在司法实践中为处理宗教问题提供适用的法律依据。

3、“我国的社会主义法制体系已经形成，各种问题都有法可依，涉及宗教的法律、法规、规章也很多，为什么还要立宗教法”?

在我国的法律体系中，宗教领域的立法并未完成，处理宗教问题至今没有一部国家立法机关通过的宗教基本法。虽然国务院出台了《宗教事务条例》，各省市也有地方性的《宗教事务条例》，但这些都是行政法规与规章，不能以此代行法律的功能。要落实宪法规定的公民宗教信仰自由，规范宗教团体及信教公民与国家、社会的关系，必须要由国家立法机关设立专门的宗教法。

4、“宗教是信仰问题，属于精神或思想范畴，怎能用法律来规范”?

法律不是用来规范人的思想的。宗教法是用来保护公民的宗教信仰自由、维护社会公共利益、调节和规范国家与宗教团体、宗教团体与社会、宗教信仰者与非宗教信仰者之间关系的。没有宗教基本法，上述关系无法调节，政府处理宗教问题没有法律依据，公民宗教信仰自由不能从法律层面上得到落实，政府对宗教事务的管理不能从“人治”转为“法治”，