林鸿潮 黎静：突发事件应对中的政府间权责分配与法律责任承担

摘要:  在公共应急管理中，上下级政府间权责重心的确定应当以应急响应的及时性、应对主体的能力、应急资源的配置、突发事件的信息链等作为考量标准，相关法律责任的承担也应与其权责相对应。当突发事件需要扩大响应时，必须满足事件超出法定主体应对能力的条件，并按照法定程序启动。 对于2013年11月22日发生在青岛的中石化输油管道特大爆炸事故，国务院追究了石化企业、黄岛区和青岛市政府及其相关部门负责人的法律责任，但其结论应当以上述标准加以检视和思考。

关键词:  “11・22”青岛中石化大爆炸；突发事件应对；权责划分；责任分配

一、问题的提出

2013年11月22日凌晨2时40分，位于青岛市黄岛区的中石化东黄线输油管线出现漏油，中石化的工作人员立即关闭阀门并向当地110报警。黄岛区相关部门接报后采取了紧急处置措施，并报告了青岛市政府。此后，青岛市、黄岛区两级政府将该事件作为一般性的海洋溢油污染事故进行了处置。但在当日10时30分许，因泄漏原油流进市政排水管道，发生了大规模爆炸，最终造成62人遇难，136人受伤，直接经济损失7.5亿元。[1]事故发生后，根据事故调查组的建议，国务院分别对中石化公司、 黄岛区、青岛市政府及其相关部门的有关责任人做出了处理，对48 名责任人分别给予党纪、政纪处分，对涉嫌犯罪的15名责任人移送司法机关追究法律责任。[2]

此次事故从最初定性为漏油致污的一般性突发事件急剧变化发展，前后不到8小时演变为大规模爆炸，升级为特别重大事件。此次事故让我们思考这样一些问题 ：在公共突发事件应对中，上下级政府之间权责重心的确定标准是什么？相应地，划分有关法律责任的标准是什么？当突发事件的应对需要上级政府扩大响应时，需要满足什么样的条件，按照什么样的程序实施？具体地，在此次事故中，国务院对中石化、黄岛区、青岛市政府及其相关部门负责人的责任追究结论是否适当、公允？

二、突发事件应对中确定政府间权责重心的标准

在突发事件应对中，横向上的分类应对、纵向上的分级应对、时间上的分期应对被视为制度的基石之一，也是各个国家建立公共应急体系的基本依据。[3]在我国，2007年施行的《突发事件应对法》第4条也明确规定：“国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。”那么，为什么要将“分级负责”作为确立应急管理体制的基本原则之一呢？或者说，“分级负责”对于突发事件的应对具有怎样的意义呢？

我们知道，公共突发事件的应对需要政府在短时间内集中投入大量的人财物力资源，必要时还将动员社会资源提供援助，甚至还可能因应对活动的需要而对私人权利有所克减。因此，政府的紧急权力被认为具有较强的危险性，应当受到必要的程度规制，即政府的应急管理活动应当与突发事件的性质、规模和损害相适应。为此，法律需要首先划分突发事件的级别，并据此为不同级别的突发事件规定不同的应对措施，这些措施在强度、资源需求和对私人权利的影响上都是有区别的。这一点，与行政法上奉行的“比例原则”也是相互吻合的，[4]只不过由于突发事件固有的不确定性，在具体的操作层面不 如常规的行政管理那样严格而已。而在政府的组织体系当中，不同的权力和资源调度能力是与其层级紧密相关的，级别更高的突发事件需要投入更多的资源、启动更大的权力，自然也就需要更高层级的政府来承担事件应对的职责。如此一来，任何一个突发事件发生后，其主要的应对活动就必然与事发 地某一层级的政府或其他公共组织的职责相对应，这就是“分级负责”的根源所在。

那么，我们根据什么样的标准将不同级别的突发事件和不同层级政府的职责对应起来呢？或者说， 在不同层级的政府之间确定其突发事件应对权责的标准是什么呢？笔者认为，主要应着眼于如下几个方面来综合考量：

（一）应急响应的及时性和灵活性

将应急响应的及时性、灵活性作为政府间应急权责配置的主要标准之一，是由突发事件本身的特征所决定的。突发事件在发生上的紧急性、发展中的不确定性，以及随时可能出现衍生、次生灾害等特点，[5]都对响应速度的及时性、应急处置的灵活性提出了很高的要求，可谓“时间就是生命”。能否抓住最佳救援机会、争取有效处置时间，往往是事件应对成功与否的关键，需要政府在极短的时间内到达现场，迅速作出反应，控制事态发展，减少人员财产损失。

在上下级政府之间，应急管理的权责重心确定得越低，意味着应对者越接近突发事件的发生地， 其反应速度越快，越有可能在第一时间到达现场，在最短时间内实施紧急处置。同时，负责应对的政府层级越低，从事件发生地到决策中心之间的链条环节也将更少，整个应急系统的组织结构更简单，行动上更灵活便捷，无论是信息上报、命令下达，还是派遣救援队伍、指挥投入行动的时间都会缩短许多。相反，如果应急权责重心设定的层级过高，应对主体距离事发地就越远，从事件发生地到决策 中心之间的链条环节越多，政府的组织结构越复杂，无疑会降低应急处置的效率，错过最佳时机。[6]

因此，突发事件的分级响应，首先应当按照及时性、灵活性的标准，使应急管理组织体系的权责重心由中央、省向市、县下移，即遵循“重心下移”的基本原则。[7]事实上，自 2003 年 SARS 危机以来，我国在应急管理纵向府际关系上的基本方针就是“重心下移”，即在中央与地方政府、上级与下级政府之间进行制度化的向下分权。[8]据此，《突发事件应对法》第 7 条规定：“县级人民政府对本行政区域内突发事件的应对工作负责”，“突发事件发生后，发生地县级人民政府应当立即采取措施控制事态发展，组织开展应急救援和处置工作，并立即向上一级人民政府报告，必要时可以越级上报”。可见，立法上也已经明确将县级人民政府确定为公共应急管理的权责重心所在。

（二）应急能力与应急资源的配置

将应急能力和应急资源的配置作为府际间权责重心划分的另一重要标准，原因在于突发事件本身就是一个基于能力本位建构的概念。一个事件之所以称得上“突发”，就是因为其发生、发展、扩大和可能产生的影响，超出了政府常规状态下的风险认知能力和控制能力。因此，突发事件应对就是对政府应急能力的考验。尽管政府受到时间紧急、信息不全面不畅通、交通通信瘫痪等不利因素的阻碍，仍然需要迅速采取处置措施，在第一时间调配满足应急处置要求的人力、物力、财力、智力资源。这对政府应急资源储备、应急资金投入、应急救援队伍建设、应急设备设施配置、专业人员智力支持等方面都提出了巨大挑战，而上述方面正是一级政府应急能力的综合体现。[9]因此，突发事件应对不仅要求响应上的及时性与灵活性，还要求应对主体的能力足以迎接事件的挑战。

不同层级的政府在应急能力上显然存在着显著差别，而不同规模、等级的突发事件对应对能力的需求又是不一样的，因此，处理好纵向的府际间权责关系就显得十分重要。从《突发事件应对法》第二章“应急准备”的规定可以发现，作为政府应急能力主要内容的资源整合、救援队伍建设、财政支持、物资储备、设备设施配置等都是以县级以上政府为基础单元来进行的。而由于资源禀赋不同，各级政 府所能够调动和投入的力量存在巨大差别。即使是同一级别的政府，由于经济发展水平、社会环境、自然环境等因素的影响，区域间的应急能力也不可同日而语。[10]因此，在划分突发事件权责重心时一定要全面衡量各级政府的应急能力，使其与突发事件的级别、规模相适应。忽视政府应急能力上的差别很可能导致两种结果：一是造成公共资源的浪费，如果按照事件的性质和影响只需要县级政府响应的事件，却将上级政府确定为应急主体，势必造成过度响应；二是因应急处置和救援能力不足，延误处 置时机，造成事态蔓延、损失扩大。

如果说应急响应的及时性、灵活性关注的是应急响应的效率问题，那么应急能力关注的则是应急响应的有效性问题，更具决定意义。因此，在划分府际间的应急权责重心时，最终还必须以各级政府实际具备的应急能力为本位。例如，在北京、上海等特大城市的主城区，很多突发事件看似规模不大 却波及面广，容易产生跨区域影响，如地铁运行事故、城市快速路垮塌事故、市政管道泄漏事故等。对于这种情况，事发地的区县政府虽有可能迅速响应但显然缺乏足够的处置能力，此时就应当由市级 政府负责组织应对。因此，这些城市的公共应急体制建设就不应当将重心放在区县一级政府，而应当 在全市范围内进行统筹。[11]

（三）突发事件中的信息流向

“紧急事件的响应过程实质上是相关信息的互动过程，并在此基础上对紧急事件响应中的时间构成、信息来源、决策方式及执行特点进行了探讨。”[12]因此，信息流的方向也应当成为政府间应急权责划分的考量标准之一。

《突发事件应对法》第 37 条规定：“县级以上地方各级人民政府应当建立或者确定本地区统一的突发事件信息系统，汇集、储存、分析、传输有关突发事件的信息，并与上级人民政府及其有关部门、下级人民政府及其有关部门、专业机构和监测网点的突发事件信息系统实现互联互通，加强跨部门、跨地区的信息交流与情报合作。”由于对信息的及时、准确、全面掌握对于事件的综合研判、应急决策的做出和实施都有着至关重要的作用，因此，公共应急管理的重要目标之一是建立起上下级政府之间、各个部门之间的应急信息网络系统，实现突发事件信息的互联互通，加强跨部门、跨地区的信息交流与情报合作。[13]在实践中，突发事件发生后往往伴随的是决策时间紧迫、通讯交通基础设施被破坏等糟糕情形，对信息的搜集和传递极为不利，政府及其部门所掌握的信息常常无法及时分享，难以在第一时间实现互联互通。因此，上下级政府之间、政府各部门之间在一段时间内可能存在信息不对称。此时，在信息的占有上具备相对优势的机关最有可能对事态做出较为准确的判断，从而做出较为正确的决策，也就更加适合于充任事件应对的主体。

一般而言，突发事件信息的流向是自下而上的，即从最接近于发生地的基层政府向上级政府传递。在大多情况下，最接近于事件发生地的基层政府是信息掌握最多、最全面的主体，其上面的各级政府 获取信息都要更晚些，所获取信息的内容基本上也限于下级政府的报告。因此，在通常情况下，应急权责的划分应当和事件信息的流向一致，都应当遵循自下而上的原则，在综合考虑政府应急能力的基础上，尽量将重心向具有信息优势的下级政府倾斜，将绝大多数突发事件交由掌握信息最多、最准确、 最全面的下级政府应对，只有当下级政府的应急能力不足时才考虑将应急权责转移至上级政府。[14]

但这一问题也存在例外情形。《突发事件应对法》第41条规定：“县级以上人民政府及其有关部门应当根据自然灾害、事故灾难和公共卫生事件的种类和特点，建立健全基础信息数据库，完善监测网络，划分监测区域，确定监测点。”可见，各级政府在信息搜集渠道的安排、信息来源网点的设置、 事件监控网络的布局上并非完全上下一体，而是以县级以上政府为基本单元各自建立突发事件信息搜集、情报回收系统，这就难免由于信息获取能力上的不同出现这样一种例外――上级政府通过自己的信息渠道获得事发地政府尚未掌握的突发事件信息。此外，通常上级政府在应急管理方面的专家团队更强、智力投入更多、应对经验更丰富，即使仅仅依据下级政府上报的信息也可能通过更加严密、全面、科学的分析，挖掘出其中隐藏的更多有效信息。当上级政府掌握了这些下级政府并不了解而又十分关键的信息时，