黄润源：论我国自然保护区生态补偿法律制度的完善路径

【摘要】自然保护区的建立是世界各国生态环境保护的重要制度与措施，对于自然界生物多样性的保护和人类生态系统平衡的维持发挥着十分重要的作用。文章通过对国内外自然保护区生态补偿实践的考察，从立法模式、补偿方式、补偿标准等方面对我国自然保护区生态补偿法律制度的建构提出了建议。

【关键词】自然保护区；生态补偿；补偿标准；补偿模式

一、自然保护区生态补偿的界定

我国《自然保护区条例》中对自然保护区的定义为：“是指对有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布区、有特殊意义的自然遗迹等保护对象所在地的陆地、陆地水域和海域， 依法划出一定面积予以特殊保护和管理的区域。”从这一定义可以看出，我国的自然保护区所保护的对象涵盖面比较广泛， 并不仅仅针对自然环境的某一特定部分。在自然保护区这一范畴内， 其生态补偿是出于对自然保护区生态环境功能价值的认识和公平的理念， 在该生态环境的维持与建设中， 由生态环境利益的受益者对利益受害者予以的一种补偿。{1}自然保护区的严格保护，对于自然界的生物多样性、整个生态系统的平衡有着至关重要的作用， 它大大增加了人类社会的生态价值和环境效益， 为人类社会的可持续发展作出了重大贡献， 而这些效益或价值都是由全体社会和所有民众所共同享有的。但对于生活在自然保护区内的居民或者是生活在自然保护区周围的居民来说，对这一区域的封闭式保护，严格禁止或限制对有关资源的开发和利用行为，甚至对其日常生活行为也有着特定的限制和要求，这些无疑都改变了保护区域居民的工作与生活习惯，损害了其相关利益。尤其是对于那些传统上一直依赖于自然保护区自然资源生活的居民，比如依靠砍柴、伐木、采药、打鱼、狩猎等生活的居民，其所受的影响更是巨大。

很显然， 自然保护区的设立意味着经济利益和生态利益的重新分配和调整， 对于当地居民来说，这种利益格局的改变是十分不利的，也是显失公平的。因此，应当对当地居民受到损害的利益进行合理的补偿，实现权利与义务的平衡，这是维护生态公平的内在要求。从另一方面来说，如果不能对利益受损居民予以充分的生态补偿， 对其生活和工作作出合理的安排， 也会影响到自然保护区的顺利建立和有效管理， 当地居民还是会从事传统的那些影响自然保护区生态建设的行为活动。故而，支持当地利益受损居民的合理利益诉求，以提高自然保护区建设的效率， 协调生态保护与经济发展的冲突， 也是自然保护区生态补偿的应然之义。

二、国外自然保护区生态补偿的实践状况

国外对于自然保护区生态补偿的实践最早可追溯于20世纪70年代。德国是最早建立并且非常有效的处理保护区环境补偿的国家，早在20世纪70年代就提出了对环境影响的系统评价方法：补偿原则法。这种方法在美国也得到了相似的应用，不过关注的重点是对湿地的保护，联邦政府不得不对私人和国家的湿地损失提供资金补偿。英国对环境的补偿广泛存在于环境管理中， 并且有规范的立法对环境和自然保护区进行评估。和英国一样， 瑞典在新的法案中更加强化了生物多样性，特别是栖息地和自然保护区的保护，并且采用环境影响评估法对补偿区域进行评估。巴西广泛运用了生态增值税的方法来实施生态补偿， 巴西政府规定将销售税的25%重新返还给这些建立保护区和实行可持续发展政策的州政府， 每个州可以自己制定分配标准。{2}在自然保护区的生态补偿实践方面很有代表性的国家是哥斯达黎加。在1969年，哥斯达黎加政府通过立法批准设立国家公园、森林保护区、野生动植物保护区以及国家保护区。到1999年，哥斯达黎加将近28%的土地面积被包含在保护地区之内，专家预言，如果管理得当，哥斯达黎加将近95%的生物多样性将被保护在上述区域内。{3}从1997年开始， 哥斯达黎加开始重点在一些对保持生物多样性、景观美化等方面具有重要意义的范围内发展、实施“生态服务付费计划”，鼓励私人土地所有者保护森林覆盖的土地和用于植树造林的土地。政府鼓励私人土地所有者与其签订森林保护合同、植树造林合同，每种合同规定有不同的管理目标和支付计划， 私人土地所有者可以独立地与政府签订合同。{4}每个计划都包括土地的使用期限，地形、土壤、气候、排水、实际土地用途以及土地使用的承载能力，防止森林火灾、非法狩猎以及非法收割的计划，监管规定等信息。在“生态服务付费计划”中，一位私人土地所有者被允许登记的土地总额不超过300公顷， 一个本地团体登记的土地总额不超过600公顷。{5}申请、签订合同以及对合同实施的监管都由国家森林融资基金（也被称为FONAFIFO）处理。“生态服务付费计划”将从各种途径获得资金支持。政府特别关注从哥斯达黎加森林提供的生态服务中受益者， 希望这些受益者能够承担向“生态服务付费计划”提供资金的责任。

国外的自然保护区生态补偿制度经过不断的发展实践，已经取得了较好的效果。通过考察其相关制度实践， 可以总结出一些对我们有着深刻启示的经验做法：第一，国外在建设自然保护区的过程中，十分重视生态补偿。有的国家明确制定了有关生态补偿的专门规则， 有的国家虽然没有制定出专门的生态补偿规则， 但生态补偿的理念和做法却广泛存在于自然保护区的环境管理工作中。生态补偿的观念和做法已经成为自然保护区建设管理制度体系中的当然组成部分， 并发挥着十分重要的作用。第二，广泛使用多种手段寻求生态补偿资金，例如，广泛使用生态税和生态费的手段。生态税费作为当前国际上一种全新的生态补偿手段，其效果正受到越来越多的肯定。从哥斯达黎加的情况也可以看出， 政府已经采取很多措施为该计划寻求资金， 并将重点放在从哥斯达黎加森林提供的生态服务上获得收益的个人以及组织身上。目前尽管这些措施还不能完全满足“生态服务付费计划”资金的需要，但这种做法提醒我们生态服务的受益者应当是支付补偿费的主力军。第三，政府干预能够促进生态补偿的实施。政府干预（包括生态服务付费计划）能够改变造成生态服务损失行为的冲动。通常用来促进生态服务生产的政府手段包括制定保护区、法律以及激励计划。哥斯达黎加实施的“生态服务付费计划”代表了一种改变动力结构的新手段：政府制定了森林保护合同，与其签订合同的土地所有者保证生态服务能够被持续提供。该案例说明了，正是由于政府的干预才使生态补偿能够顺利进行。

三、我国自然保护区生态补偿制度的现状分析

虽然我国自然保护区的建设工作开始得较早， 但是对自然保护区的生态补偿却没有随之发展起来。直到20世纪90年代以后，自然保护区的生态补偿才开始得到较多的应用。

（一）立法状况

我国自然保护区管理方面的立法主要是以1994年颁布的《自然保护区条例》为核心，以其它适用于自然保护区的专门行政法规、规章和地方性自然保护区法规、规章为重要补充的法规体系。《自然保护区条例》对自然保护区的有关生态补偿问题作了简单规定，例如：该条例第5条中有关于处理自然保护区与当地经济建设和居民生产、生活关系的原则规定；第27条中有关于自然保护区核心区内原有居民迁出， 由自然保护区所在地的地方人民政府予以妥善安置的规定等。1998年4月颁布的《森林法》第一次在法律层面规定了生态补偿的原则， 第8条第2款规定：“国家设立森林生态效益补偿基金， 用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理”，这一规定适用于以森林为保护对象的自然保护区。2000 年1月国务院颁布的《森林法实施条例》规定：“防护林、特种用途林的经营者有获得森林生态效益补偿的权利”。2004年重新修订的《野生动物保护法》第14条规定：“因保护国家和地方重点保护野生动物， 造成农作物或者其他损失的，由当地政府给予补偿。补偿办法由省、自治区、直辖市政府制定。”这一具有生态补偿法律意义的规定， 同样适用于以野生动物保护为主要内容的自然保护区。此外，我国《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》中所规定的自然保护区保护管理费，也具有一定的生态补偿的性质。综上所述， 应当说我国关于自然保护区的生态补偿问题已经在立法上有所体现， 初步做出了一些规定， 为自然保护区的生态补偿实践奠定了一定的立法基础。

（二）问题与不足

1.有关自然保护区生态补偿的法律规定不够完善

我国目前关于自然保护区生态补偿的法律规定已经在有关法律、法规和规章文件中有所体现，为这一制度及措施的初步实施提供了基本的法律依据。但无论是从有关法律规定本身的内容来看，还是从自然保护区生态补偿工作的现实需要而言，相关法律规定都不够完善和健全。这具体又表现为两个方面：一是法律规定内容不完善，无论是《自然保护区条例》、《森林法》、《野生动物保护法》，还是《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》等，都没有对自然保护区的生态补偿作出全面、详细的规定，没有形成一套易于操作、行之有效的实施机制；二是法律体系不健全，不仅在《宪法》中没有相应的条款规定作为自然保护区生态补偿的依据，而且没有专门的法律、法规或规章来规定自然保护区的生态补偿问题。

2.自然保护区生态补偿的资金严重不足

自然保护区生态补偿的资金主要来源于自然保护区的投资资金，主要由国家主管部门投资，这部分的投资占了自然保护区建设资金的很大部分，尤其是对于国家级的自然保护区；省、市、县地方政府的投资也是补偿资金的来源之一， 这部分的投资是地方级自然保护区的唯一来源； 另外一个来源是社会投资和国外投资， 这部分资金所占比重相对较小。我国补偿资金短缺问题显得十分严重，无论是国家级自然保护区，还是地方各级自然保护区，生态补偿的资金都严重不足。究其原因在于：第一，我国的自然保护区在资金投入方面目前尚未纳入国家财政预算， 主要从各级政府的行政费用开支，缺乏稳定的资金投入；第二，经费投入的增加远远跟不上保护区建立的速度；第三，资金的使用效率不高， 主要表现在基础设施建设优先于保护区管理。因此，如何通过法律制度的设计筹集到足够的补偿资金， 是当前我国自然保护区生态补偿工作必须大力解决的根本问题。

3.自然保护区生态补偿的补偿标准不够科学

科学合理的补偿标准是自然保护区生态补偿有效进行的重要前提和保障。在发达国家，根据各类自然保护区的实际情况， 发展出了各种生态补偿标准的确定方法，比如影子价格法、替代工程法和机会成本法等。根据森林趋势组织（2006）对保护区生物多样性保护的补偿研究认为， 补偿的重点应是支付土地所有者在规定期限内为保护土地资源作出的牺牲和损失；支付森林管理机构为森林资源保护付出的代价； 给予社区使用指定林地或草地的权利， 但社区应以保护该区域生物多样性为主要活动。{6}我国目前在补偿标准方面还没有找到科学的方法， 没有形成一套合理的补偿标准体系。在实践中，我国强调实用性，直接采用了机会成本和直接损失作为补偿标准，某种程度上说，这个补偿标准过于单一化，缺乏权属敏感性。{7}

四、我国自然保护区生态补偿法律制度设计

通过对我国当前自然保护区生态补偿存在的问题与不足进行分析之后，笔者认为，应当从以下方面构建相关的法律制度。

（一）立法模式的选择

基于我国一直以来的大陆法系法律传统，制度的有效实施高度依赖于专门化和体系化的立法。因此，专门化和体系化的立法模式应当成为我国自然保护区生态补偿立法的选择。根据这一模式的要求， 我国应当从以下几个方面展开立法工作。

第一，