朱谦：突发环境污染事件中环境信息通报义务研究

【摘要】基于突发环境污染事件的特质，我国环境污染防治法律中通常都规定了排污单位在突发环境污染事件中及时通报可能会受到影响的公众。这种情形下的排污单位信息通报义务，不仅能够实现公众的环境知情权，更主要的在于公众能够在知情的前提下，采取一些应对措施，以避免或者减轻排污单位突发环境污染事件带来的人身或者财产遭受损害。但是，随着我国突发事件应对法律的不断完善，排污单位的这种信息通报义务将随着排污单位的信息报告义务的强化以及政府的应急处置过程中的统一环境信息发布而失去了存在的基础。

【关键词】突发环境事件；信息公开；通报

一、问题的提起

近些年来，我国各类突发环境污染事件层出不穷，如开县井喷事故、重庆沱江污染事件、吉林石化公司双苯厂爆炸污染松花江事件、紫金矿业汀江污染事件等。在这些重大的突发环境污染事件发生后，排污单位的环境信息通报义务的怠于履行与公众环境知情权利的维护往往都成为社会关注的焦点。那么，我国环境污染防治法中为什么要为排污单位设定突发环境污染事件下的信息通报义务？随着我国《突发事件应对法》的颁布和实施，它对于排污单位突发环境污染事件下的信息通报义务的法律规范将产生怎样的影响？在现有的法律框架下，突发环境污染事件下，排污单位还要履行信息通报义务吗？本文将对以上诸问题作一探讨。

二、环境信息通报义务的确立及其原因分析

（一）突发环境污染事件环境信息通报义务之界定

所谓突发环境污染事件环境信息通报义务，是指排污单位在生产经营活动中，由于各种原因导致突然发生的环境污染事件时，有义务通过各种方式和途径将突发环境事件的有关信息及时告知可能受到污染事故影响的周边公众，以避免或者减少公众生命、健康或者财产遭受损害。

从这里可以看出，突发环境污染事件环境信息通报义务具有以下特征：第一，从义务主体范围看，它非常广泛，涵盖到所有造成突发环境污染事件的所有单位，包括各类企事业单位；从适用条件看，它只能适用于突发环境污染事件，不能适用到非突发性环境污染案件。按照《国家突发环境事件应急预案》的解释，依据突发环境事件的严重性和紧急程度，突发环境事件分为特别重大突发环境事件（Ⅰ级）、重大突发环境事件（Ⅱ级）、较大突发环境事件（III级）和一般突发环境事件（Ⅳ级）四级。[1]第三，从通报时效性看，它特别强调环境信息通报的及时性，也就是说当突发环境污染事件发生后，立即通报有关公众；第四，从通报方式看，它应该涵盖各种便于公众知悉的方式，包括但不限于广播、电话、张贴告示等信息传播途径；第五，从通报范围看，它主要涉及到环境信息接收的受众。这些受众的范围，在不同类型或者影响范围大小不一的环境污染事件中会存在一定的差异，但是一个共同的特征就是，只要该突发环境事件将可能对其人身或者财产产生消极影响的公众都包括在其中。

（二）突发环境污染事件环境信息通报义务确立之原因

1、突发环境污染事件本身之特性而决定的

所谓突发性环境污染事件，是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、重大财产损失和对全国或者某一地区的经济社会稳定、政治安定构成重大威胁和损害，有重大社会影响的涉及公共安全的环境污染事件。与一般污染排放相比，突发性环境污染事件没有固定的排放时间和排放方式，往往突然发生且来势凶猛有着很大的偶然性和瞬时性。其形式趋于多样化，可能表现为溢油事故、有毒化学品污染事故、核污染事故等多种类型，涉及众多行业和领域。它不仅可能造成事故现场的人身伤亡和财产损失，而且污染容易引起社会生活、生产秩序的不正常，甚至可能导致国家危机和国际间的污染纠纷。正是由于各类突发性环境污染事故的性质、规模、发展趋势各异，自然因素和人为因素互为交叉作用，其处理过程较一般污染事故更为困难和艰巨。在突发性环境污染事件中，最先知情的通常是造成环境污染事故的排污单位，因此，环境法上往往都规定造成环境污染事故的排污单位，在突发环境污染事件发生时要通报可能受到影响的公众，也即确立突发环境污染事件时排污单位的信息通报义务。

2、我国现阶段突发环境污染事件形势所要求

自20世纪70年代以来，世界上突发性重大环境污染事件频繁发生，特别是进入21世纪的中国正是环境问题最为严重时期，各种突发性重大环境污染事故处于高发期。自2005年11月13日松花江水污染事件发生到2006年2月1日的两个半月时间，原国家环保总局已接到各类突发环境事件报告45起。国家环境应急专家组成员、北京师范大学水科学研究院副院长丁爱中教授也有一个统计：2004年至2009年，全国共发生环境事件700多起，从年度数据看，6年中环境事件呈现上升态势。由于布局性的环境隐患和结构性的环境风险，我国在今后一段时期内，突发性环境事件的高发态势仍将继续存在。[2]2010年7月28日晚，洪水将吉林省永吉县经济开发区新亚强化工厂7000多个化学品原料桶冲入松花江中；就在当天上午，1800多公里之外的南京市发生了化工厂管道爆炸；12天前，大连市输油管线爆炸，并引发原油泄漏；15天前，福建紫金矿业紫金山铜矿湿法厂发生废水渗漏事故，造成汀江部分水域严重污染……这一连串的突发环境事件引起公众广泛关注。从环境保护部环境应急调查中心得到一组数据：2010年1至8月，环保部共接报并妥善处置环境事件131起，仅7、8月份就发生28起，2009年，全国共发生环境事件171起。[3]环境保护部环境规划院关于我国环境风险现状及管理对策的研究表明，我国现阶段已基本进入工业化中期，未来正在向工业化后期过渡，加之政府主导的投资增长模式，我国重化工行业的发展速度和规模在未来一段时期内将进一步扩大，因此，重特大突发环境事件发生的几率将进一步增大。[4]

3、突发环境污染事件中公众人身、财产权益维护的需要

之所以在我国诸多环境污染防治法律中特别强调突发环境事件中企事业单位的通报义务，这与突发环境事件的特点紧密关联。与一般污染物排放相比，突发性环境污染事故没有固定的排放时间和排放方式，往往突然发生且来势凶猛有着很大的偶然性和瞬时性。它不仅可能造成事故现场的人身伤亡和财产损失，而且由于污染后的长期整治和恢复所需费用可观，间接损失也很严重。[5]在各类突发的环境污染事件中，往往生活在突发环境污染事件发生地周边的公众生命、健康和财产最为容易遭受到侵害。比如，2003年12月23日21时55分，由四川石油管理局川东钻探公司承钻的位于开县境内的罗家16H井，在起钻过程中发生天然气井喷失控，从井内喷出的大量含有高浓度硫化氢的天然气四处弥漫、扩散，导致243人因硫化氢中毒死亡、2142人因硫化氢中毒住院治疗、65000人被紧急疏散安置、直接经济损失已达6432.31万元的严重后果。[6]在这次严重的环境污染事故中，有两个方面的事实值得我们注意和深思：其一是，生活在川东北气矿罗家16H井周围的居民对于其生活的周围环境信息一无所知。与其他地区的油气田相比,四川气田的天然气中普遍含有硫化氢。关于这些环境信息，无论是从事天然气开采的四川石油管理局川东钻探公司，还是当地的环境保护主管部门，从来就没有告知生活在气井周围的居民。其二是，当发生井喷事故导致周围空气环境被有毒气体硫化氢严重污染时，采气公司在喷井后的一个多小时时间里未及时向当地县政府报告。[7]由于污染信息未及时披露给周围几平方公里范围的群众，虽然经过多方全力抢险救援，但还是给群众的生命和财产带来极大的损害。很显然，如果环境污染事故发生后，周围可能会受到污染危害的公众能及时知悉污染情况，无论是人身的损害还是财产的损失都将大大减少。[8]

三、环境信息通报义务之法律规范及其存在的问题

也正是基于上述多种原因的考虑，我国20世纪80年代末制定的《环境保护法》等环境法律都确立了突发环境事件中排污单位的环境信息通报义务。

（一）我国环境法律中环境信息通报义务之规范

1989年制定的《环境保护法》第31条规定：“因发生事故或者其他突然性事件，造成或者可能造成污染事故的单位，必须立即采取措施处理，及时通报可能受到污染危害的单位和居民，并向当地环境保护行政主管部门和有关部门报告，接受调查处理。”1996年修订的《水污染防治法》第28条规定：“排污单位发生事故或者其他突发性事件，排放污染物超过正常排放量，造成或者可能造成水污染事故的，必须立即采取应急措施，通报可能受到水污染危害和损害的单位，并向当地环境保护部门报告。船舶造成污染事故的，应当向就近的航政机关报告，接受调查处理。”1999年修订的《海洋环境保护法》第17条规定：“因发生事故或者其他突发性事件，造成或者可能造成海洋环境污染事故的单位和个人，必须立即采取有效措施，及时向可能受到危害者通报，并向依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门报告，接受调查处理。”2000年修订的《大气污染防治法》第20条规定：“单位因发生事故或者其他突然性事件，排放和泄漏有毒有害气体和放射性物质，造成或者可能造成大气污染事故、危害人体健康的，必须立即采取防治大气污染危害的应急措施，通报可能受到大气污染危害的单位和居民，并报告当地环境保护行政主管部门，接受调查处理。”2004修订的《固体废物污染环境防治法》第63条规定：“因发生事故或者其他突发性事件，造成危险废物严重污染环境的单位，必须立即采取措施消除或者减轻对环境的污染危害，及时通报可能受到污染危害的单位和居民，并向所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门和有关部门报告，接受调查处理。”

各类环境污染防治法律中环境信息通报义务规范之比较

法律 通报主体 被通报主体 时效 通报方式

环境保护法 单位 可能受到污染危害的单位和居民 及时通报 无

大气污染防治法 单位 可能受到大气污染危害的单位和居民 通报 无

水污染防治（1984） 排污单位 可能受到水污染危害和损害的单位 通报 无

海洋环境保护法 单位和个人 可能受到危害者通报 及时 无

固体废物污染环境防治法 单位 可能受到污染危害的单位和居民 及时通报 无

从上表可以看出，我国现行环境污染防治法律关于突发环境污染事件的环境信息通报义务有以下几个方面的特点：

第一，我国突发环境污染事件的环境信息通报义务立法是从20世纪80年代中期逐步发展而来的。在1979年颁布的《环境保护法（试行）》中并没有关于应对突发性环境污染事件的法律条款，因而也就没有确立突发环境污染事件的环境信息通报义务。在1982年制定的《海洋环境保护法》中也依然没有规定突发环境污染事件的环境信息通报义务，直到1999年修订《海洋环境保护法》。首次对于该项环境信息通报义务立法的是1984年制定的《水污染防治法》，紧接着在1987年制定的《大气污染防治法》中也同样确立了该项环境信息通报义务。1989年制定的《环境保护法》，作为一部综合性环境保护法律根据我国环境污染形势发展的需要，也规定了该项环境信息通报义务。《环境保护法》中的法律规范的意义在于：我国实质上已经在任何类型的环境污染事件中都确立了排污单位在突发环境污染事件中的环境信息通报义务。

第二，在法律适用方面，由于各单行环境污染防治法律中往往也都确立了排污单位在突发环境污染事件中的环境信息通报义务，而这些单行环境法律从法律位阶上与《环境保护法》是相同的，因此，在突发大气环境污染事件、水污染环境事件、固体废物污染环境事件情形下，直接适用这些单行环境污染防治法律的规定，而不需要适用《环境保护法》相关条款。在单行环境污染防治法律没有涉及到的有关领域中的突发环境污染事件则可以依据《环境保护法》第31条以应对。

第三，《环境保护法》与各单行环境污染防治法律中的排污单位在突发环境污染事件中的环境信息通报义务规范之内容大致相同，某些方面存在一定的差异。如通报之义务主体基本上都设定为排污单位，只是在《海洋环境保护法》中还将“个人”纳入其中。被通报之主体范围，无论是《环境保护法》，还是其他单行环境法律，大都界定为可能受到污染危害的单位和居民。只是在《水污染防治法》中被通报之主体限定为“单位”，并没有将“居民”或者“个人”纳入其中。[9]在通报时效方面，《环境保护法》、《海洋环境保护法》、《固体废物污染环境防治法》中都要求“及时通报”，