张辉：重金属污染防治的法制建设

【摘要】当前，我国重金属污染形势非常严峻，正在威胁着公众的健康。从法律层面分析，存在地方政府超越权力边界盲目招商引资、环保监管失灵、环境标准不科学、环境信息公开不规范、缺少专门性法律规范等方面的原因，必须采取相应的对策加强重金属污染的防治。

【关键词】重金属污染；防治；对策

一、我国重金属污染的现状

重金属污染，是因人类活动导致环境中的重金属含量增加超出正常范围，并引起环境质量恶化，危害人体健康。不同于其他污染物的可降解特性，重金属污染物可以永远在环境里循环，极难降解，这就加重了其对人群的危害。尤其是存在于水和土壤中的重金属兼具富集性，是不可逆转的。重金属污染物通过水和土壤进入到食物链，最后在食物链的末端――人体中富集，对人体健康构成严重危害。近几年，我国很多地方蓄电池制造、冶炼等生产企业违规生产造成周边人群血铅超标事件就是典型的例子。

当前，我国重金属污染形势非常严峻。2010年发生了14起重金属污染事件，其中9起是血铅事件；今年1-5月又发生了7起，都是血铅问题。以“血铅超标”事件为代表的重金属污染已经袭卷陕西、河南、湖南、福建、广东、四川、湖南、江苏、安徽、山东等多省区。重金属污染正在威胁着老百姓的健康，并且事件特征鲜明：一是受害者自己首先发现健康危害，经临床确认后向排污的嫌疑对象维权、申诉，引发“事端”；二是政府和环保部门在事件发生后出面解决问题，但多遭遇公众对政府公信力质疑，扩大“事态”；三是问题解决呈现“企业污染―百姓受害―政府买单”的恶性循环，虽然暂时控制了“事端”、平息了“事态”，但“事未了”。[1]

不管是空气中还是污水里的重金属污染物，在逐渐沉淀之后，最后的归属都是土地。空气与河流可以逐渐自我净化，土壤的污染却不会自动解除，即使过千百万年，它仍然稳定地存在。中国土壤重金属污染严重已是不争的事实，但污染状况如何，至今尚未有清晰的全国地图。在全国各地重金属污染事件集中爆发之前的2005年，由当时的国家环保总局、国土资源部等国家部委牵头，已经在全国范围内展开了一次超大规模的土壤重金属污染调查。然而，截至目前，这项历时5年多的全国土壤重金属调查结果还未正式公开。

受到重金属污染的土地，大多分为两种，一为农田或耕地，一为城市用地。据估算，全国每年因重金属污染的粮食达1200万吨，造成的直接经济损失超过200亿元。土壤污染造成有害物质在农作物中积累，并通过食物链进入人体，引发各种疾病，最终危害人体健康。在城市，由于面积的扩张，导致一些原先分布在城市外围郊区的农药厂、化肥厂、化工厂等变成城市中心区，在改变土地用途时，出现土壤重金属污染状况。

不规范的采矿业及其下游冶炼产业是重金属污染的成因之一。由于国家早前有关矿区开采的政策体系不完善、缺乏全局统筹、开采工艺落后以及监管不力等因素，矿区多采用粗放开采、随意排污的方式，日积月累，导致矿藏丰富的西南地区污染严重。此外，现代产业如蓄电池行业、电子产品行业等发达的长三角和珠三角地区重金属污染问题近几年突显。当前，“血铅工厂”几乎遍布长三角和珠三角地区。重金属污染在行业中并不具备广谱性，不是每个行业或企业都会使用重金属作为原料或者催化剂。国家《重金属污染综合防治“十二五”规划》确定的国家总量控制的重金属主要有五种，即汞、铬、镉、铅和类金属砷。采矿、冶炼、铅蓄电池、皮革及其制品、化学原料及其制品五大行业成为重金属污染防治的重点行业。

二、我国重金属污染的法律原因

导致重金属污染的原因是多方面的，其中法律制度的不完善是非常重要的因素。

（一）地方政府超越权力边界，为了追求GDP而盲目招商引资

“地方政府将履行经济责任和完成GDP增长的情况作为其政绩考核、官职升迁的主要甚至唯一标准，在政府经济责任与政府环境责任发生冲突或矛盾时，不惜淡化甚至牺牲政府环境责任以保障和落实政府经济责任。”[2]目前，很多地方政府每年都会对本地的招商引资任务进行分解，政府各个职能部门都会分配到招商引资的任务，就连承担环境管理职责的环保部门也不例外。今年年初爆发的安徽怀宁“血铅事件”直接责任企业博瑞电源有限公司就是县环保局引来的未达到环评设计要求的污染企业。

近年来电动车、汽车行业的迅猛发展也带火了蓄电池行业，一些地区纷纷给出优惠政策，完全不顾蓄电池行业的环境风险，工艺落后、污染较重的铅蓄电池企业反而成了政府招商引资争抢的对象。作为中国铅酸蓄电池之都的浙江省长兴县从2004年开始大力治理铅污染，严格控制污染源。但被整肃的企业并没有消失，而是被安徽、江苏、山东、江西、湖北等地以招商引资名义成功转移。正是几年来铅酸蓄电池厂的省际污染转移，为今天各地迸发的“血铅”污染事件埋下了伏笔。

政府重视招商引资工作本无可厚非，但不能没有权力边界。政府的职责是依法行政，各个部门都有自己的职能分工。全民招商使政府部门在市场经济下的职能作用发生了扭曲，是一种政府职能越位的表现，违背了科学发展观的要求。

（二）地方政府环保责任不明确，环保监管失灵

我国的《环境保护法》虽然规定了地方政府对环境质量负责，但没有明确规定责任的类型，在政绩考核中也缺乏对环境质量状况的考核，从而使地方政府对本辖区的环境质量负责成为空洞的口号。此外，我国还没有建立有效的环保问责监督机制，没有一个明确的环保问责标准，问责程序缺乏可操作性。当出现环境问题需要追究政府相应领导者责任时，如何追究，是否追究都没有相应的公众来监督，从而使环保问责失去了权威性和震慑力，难以发挥其应有的作用。[3]

有色金属、蓄电池等行业是重金属污染比较严重的行业，但这类企业一般是当地财政主要的贡献者，提供的就业机会也很多，政企利益的纠结导致政府缺乏采取严格治理措施的决心。目前，铅酸蓄电池行业的企业主要分布在浙、皖、粤一带，没有生产许可证的企业不计其数，很多蓄电池厂处于无证生产。除少数大型企业较为规范外，大多数中小企业存在建设项目违法问题多、污染治理设施运行不正常、危险废物处理不当、卫生防护距离不落实等问题。一些污染企业没有纳入当地环保部门的监管范围。重金属一旦严重污染了土壤和水源，治理起来难度很大，只有从源头上杜绝污染，才是最有效的办法，而这就需要全面、细致的环保监管工作。

重金属污染事件频繁发生，暴露出环境监管中的一些制度性矛盾。很多污染事件是由于地方政府忽视监管，放松监管，不会监管造成的。

（三）相关环境标准不科学

环境标准制度是世界各国环境法的一项基本制度，对于保护各国生态环境、防治环境污染、节能减排、促进经济、社会的可持续发展起了重要的作用。[4]我国现有的环境标准体系已经不足以解决重金属污染对人群健康造成的危害。现行的环境空气质量标准是1996年开始实施的，在2000年进行微调后首次修订，在该标准中，对于重金属污染物的项目检测仅包括铅含量。

在近几年涉及血铅超标事件的企业当中，既有排放不达标的违规企业，也有通过了环保核查的上市公司，还有自认为没有涉铅的有色金属行业。一些企业主要污染物排放均达到国家标准，却被认定是造成血铅超标的主要责任方。问题就出在我国的环境标准体系不科学、不合理、不完善。

我国国家环境标准主要包括环境质量标准和污染排放标准。水、大气、土壤等环境质量标准是根据人体和其他动物的长期试验结果得出的，以在一定条件下确保人体健康的污染承受限值为人体健康标准。而污染物排放标准是综合考虑技术经济特点和环境特点，对排入环境的有害物质或有害因素所做的控制规定，是环境执法的依据。也就是说，达到工业排污标准也完全可能对人体造成危害。我国现行的环境空气质量标准规定了铅的平均浓度为1.50毫克/升，与美国现行标准相同。然而，我国工业排放标准规定的气体铅含量年平均值是100毫克/升，两者相差巨大。

（四）环境信息公开不规范

对于重金属污染的防治，信息的透明度是一个关键的问题。我国重金属污染事件频发，与企业没有依法实行信息公开，借此推卸社会责任有很大关系。

事实上，我国已对有关企业的环境信息公开作出了明确规定。2008年5月1日起正式施行的《环境信息公开办法(试行)》第20条规定，凡被列入该办法第11条第1款第(13)项名单的企业，即污染物排放超过国家或者地方排放标准，或者污染物排放总量超过地方人民政府核定的排放总量控制指标的污染严重的企业，应当向社会公开包括“主要污染物的名称、排放方式、排放浓度和总量、超标、超总量情况”在内的信息；第21条规定“依照本办法第20条规定向社会公开环境信息的企业，应当在环保部门公布名单后30日内，在所在地主要媒体上公布其环境信息，并将向社会公开的环境信息报所在地环保部门备案”。但时至今日很少有企业按照这个办法去做，相反，一些污染企业却习惯于隐瞒甚至做假。

《环境信息公开办法(试行)》的实施对政府的环境信息公开产生了一定的促进作用，政府的环境信息公开有了一些起步。但与公众的需求相比，仍然存在较大的差距。“某些政府及相关部门缺乏人民主权意识，没有从根本上意识到知情权是环境民主的一个不可或缺的环节，习惯于将自己当成信息的主人，看成是由自己决定的权力，而不是必须履行的义务。”[5]在重金属污染事件中，很多情况下政府会公开一些无关紧要的信息，而对于事件起决定性作用的信息公众往往无从知晓。

（五）缺少重金属污染防治的专门性法律规范

对于重金属污染的防治，并不是说以前没有立法，我国的《水污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《土地管理法》、《危险化学品安全管理条例》等立法中均有涉及，但没有形成系统的重金属污染防治制度体系。原则性立法过多、可操作性差、基本法律制度没有建立起来。

土壤是接受重金属污染的最终载体，也是最难修复的环节。对于重金属污染的立法规范，原本要通过土壤污染防治法解决。《土壤污染防治法(专家组草案)》的研究和准备工作从2006年开始，这部法律的基本内容主要由两部分构成，一是土壤污染的预防，二是已受污染土壤的整治或修复，兼顾“防”和“治”两个方面。[6]这实际上与重金属污染防治的思路是一致的。立法是一个非常复杂的过程，需要的时间也比较长，尽管目前该法草案已经完成，但短时间内颁布一部涉及复杂问题的法律显然不太现实。但我国重金属污染严重的现状对专门立法的需求已经非常紧迫。

三、我国重金属污染防治的法律对策

（一）厘清政府权力界限，创新政绩评价体系

经济发展与环境保护是摆在地方政府面前“两难”的选择。过去，我们是以GDP的增长为目标，并以其作为衡量其他一切方面发展的出发点和评价标准。政府官员在“唯GDP增长率”是瞻的政绩考核制度环境中，要么选择以牺牲环境和生态换取GDP快速增长，因为只有这样他才会得到比别人更多的职务升迁的机会；要么选择对于环境保护职能的懈怠，因为积极地履行环境保护职能对他个人而言不会带来好处，反而可能使他的GDP政绩落在别人的后面。[7]所以，必须从根本上改变“GDP至上”的政绩观，建立全面、科学的领导干部考核评价机制，既考核发展速度，更要考核发展方式和发展质量。

为了确保国家《重金属污染综合防治“十二五”规划》确立的重金属总量控制目标的实现，必须要把重金属污染防治成效纳入经济社会发展综合评价体系，并作为政府领导干部综合考核评价和企业负责人业绩考核的重要内容，对完不成治理任务的地区和部门严肃追究责任。

政府官员不仅是行政决策和行政管理的主体，同时也是环境保护的责任主体。要以重金属污染防治为契机清理政府招商引资中的滥权行为，加大对地方政府监督和制约的力度，划清正确的权力界限，还原招商引资的本来面目。只有如此，我国经济发展方式的转变才能见到实效。

（二）明确政府重金属污染防治的责任，加强环保监管力度

“在环境治理体系中，政府、企业和公众的行为都对环境政策的实施效果产生影响。但对于一个地方的环境保护而言，地方政府则发挥着主导和核心作用，这是由环境保护自身的外部性和中国政治体制下政府对工业发展的主导作用共同决定的。”[8]环境部门要会同有关部门建立部门联动机制，研究制定《重金属污染综合防治“十二五”规划》实施情况考核办法，明确地方政府和相关部门责任。