李艳芳 张牧君：论我国可再生能源配额制的建立

【摘要】可再生能源配额制作为推动可再生能源发展的主要制度选择，在英美等国家获得普通认同和法律确认。我国2005年颁布的《可再生能源法》采用德国式强制上网与固定电价制度来推动可再生能源的发展。经过几年的发展，我国可再生能源开发利用无论在数量还是类型上都取得极大进展。但不可否认，可再生能源仍然面临许多发展的瓶颈和障碍。建立并利用可再生能源配额制进一步推动可再生能源的发展已经成为当务之急。我国可再生能源配额制的制度建构，应当根据我国可再生能源发展现状、电力体制改革的现状、国家对电力市场的监管水平、与现有制度的御接并借鉴吸收其他国家的配额制经验等进行。

【关键词】可再生能源；配额制；固定电价；绿色电力证书

早在2003-2004年起草《可再生能源法》时，理论界与实务界就推动可再生能源发展的制度选择问题进行过争论，即我们到底是应该借鉴英国、澳大利亚、日本等国家的经验实行可再生能源的配额制还是借鉴德国、西班牙等国的经验实行固定电价制度？哪一种制度更有利于中国发展可再生能源？哪一种制度更适合中国国情？[1]立法者最终放弃了配额制，选择了固定电价制度。从《可再生能源法》2005年颁布以来，固定电价制度发挥了预期的作用，极大地推动了我国可再生能源的发展。到2008年底，全国可再生能源年利用量达到2.5亿吨标煤（不包括传统方式利用的生物质能），在能源消费总量增长的情况下，可再生能源占一次能源消费比例达到9%左右，比2005年上升了1.5个百分点。[2]经过短短的几年的发展，我国可再生能源领域甚至出现了所谓的“产能过剩”现象。然而，在可再生能源快速发展的同时，也出现了一些问题，其中最突出的问题就是可再生能源电力上网难，造成可再生能源电力浪费，严重损害发电商的积极性，从而在根本上不利于我国开发利用可再生能源以增加能源供应、保障能源安全、改善能源结构、保护环境、应对气候变化的战略目标的实现。为此，2009年12月26日，全国人大党委会修改了《可再生能源法》，规定“国家实行可再生能源发电全额保障性收购制度”（第十四条第一款），“国务院能源主管部门会同国家电力监管机构和国务院财政部门，按照全国可再生能源开发利用规划，确定在规划期内应当达到的可再生能源发电量占全部发电量的比重，制定电网企业优先调度和全额收购可再生能源发电的具体办法，并由国务院能源主管部门会同国家电力监管机构在年度中督促落实。”（第十四条第二款）“电网企业应当与按照可再生发利用规划建设，依法取得行政许可或者报送备案的可再生能源发电企业签订并网协议，全额收购其电网覆盖范围内符合并网技术标准的可再生能源并网发电项目的上网电量。发电企业有义务配合电网企业保障电网安全。”（第十四条第三款）这条规定被普遍解读为国家正式通过立法规定了“可再生能源配额制”。除《可再生能源法》的规定外，2010年10月10日国务院公布的《关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》明确提出，“实施新能源配额制，落实新能源发电全额保障性收购制度”。目前，国家能源局等部门正在积极起草《可再生能源发电配额和电网保障性收购管理办法》。可见，可再生能源配额制再一次进入浮出水面，并得到立法的确认。但是如何建立科学有效的可再生能源配额制？无论在理论层面还是实际部门都缺乏深入研究。笔者认为，构建可再生能源配额制需要弄清一些最基本的问题如可再生能源配额制的性质、配额义务主体、配额分配、配额制涉及的技术种类范围、配额的完成、配额制与固定电价制度的御接等。

一、可再生能源配额制的性质与特征

可再生能源配额制（Renewable Portfolio Standard，简称RPS）是指一个国家（或者地区）用法律的形式对可再生能源发电在电力供给总量中所占的份额进行强制性规定，电价由市场决定，以推动可再生能源发展的制度。[3]RPS是实行可再生能源配额制的美国各州立法的称谓，在美国联邦层面上称为可再生能源电力标准（Renewable Electricity Standard，RES)，英国称之为可再生能源义务（Renewable Obligations，简称RO）。在我国也有人称之为可再生能源强制性份额（Mandatory Market Share，MMS）。

可再生能源配额制在性质上是“配额”手段在可再生能源发展领域的具体体现。“配额”顾名思义，即分配的额度或者数量。就其本质来说，它是国家或者政府运用有形之手管理、干预经济活动的一种经济手段，换句话说，它是国家或者政府根据产业政策和行业发展规划通过强制性的数量或者指标控制来平衡不同的利益与资源分配，达到禁止、限制、鼓励某个产业和行业发展的目标。在计划经济体制下，我国较多地运用配额或者实际上是指令性计划指标来实现经济目标，排斥或者忽视市场机制和手段。在市场经济体制下，国家或者政府较少运用配额这种命令性、指标性手段来管理经济，较多地运用市场手段来配置资源。但是在公共领域或者涉及国家利益的领域如进出口贸易领域，国家仍然使用配额来对产品、资源的进出口实行控制。例如我国基于稀土资源的稀缺性和开采过程中对环境影响的负外部性，对稀土资源的出口进行配额管理。可再生能源能源作为一种清洁、可再生、低碳、环保的能源资源，无论对于我国能源安全、环境保护、应对气候变化还是解决电网无法到达的边远地区的居民用能都具有非同寻常的意义。但是因为可再生能源开发利用技术不成熟、成本较高等多种原因，私人部门缺乏投资或者进入的意愿，因而国家通过强制性的配额手段来进一步推动其大力发展，可再生能源配额制也被认为是政府的产业保护或者发展政策。

尽管各国对配额制的称谓不同，但是从英国、意大利、比利时、波兰、瑞典、澳大利亚、日本以及美国30多个州实行可再生能源配额制的国家的经验来看，可再生能源配额性具有以下特征：

第一，配额指标的明确性。配额制的明确性体现在：首先，配额必须明确具体。配额既可以是可再生能源增长的绝对量（如澳大利亚、意大利、美国的爱荷华州、得克萨斯州等），也可以是一个增长比例（实行配额制的绝大多数国家和美国实行可再生能源配额制的多数州），但不论是绝对量还是增长比例，通常都是一个明确的数字。例如英国2002年《可再生能源义务条例》规定，[1] 2003年财政年度，可再生能源电力的比例是3%，以后逐年增加，2004财政年度的比例是4.3%，到2010-2011财政年度，这一比例达到10.4%。[1]英国2005年《可再生能源义务条例》规定，2015-2016财政年度，可再生能源电力的比例是15.4%。[1]“在向管理机构提交电力证书的义务期间内，指定的电力供应商应履行本条例所规定的25%的可再生能源义务。”[4]其次，配额指标的明确性还体现在配额指标的法定性，即配额是由国家立法或者立法授权政府通过政策加以明确规定的。英国和美国实行配额制的各州直接对配额指标在立法中加以明确规定配额指标的明确性可以明示每个可再生能源配额义务的承担者自己责任和义务的大小，以便每一个配额义务承担者准确地作出有利于完成义务或者配额最佳选择方案。

第二，配额指向的确定性。首先，指向的确定性表现为对“可再生能源”的配额，即可再生能源配额指向的具体目标是“可再生能源”。但是可再生能源的范围非常广泛，各国认识并不一致，因而凡是实行可再生能源配额制的国家均对“可再生能源”进行明确界定。一般来说，各国将对风能、太阳能、生物质能、地热能、潮汐能等作为可再生能源。对于水能是否可以作为可再生能源有不同认识。多数国家将小型水电作为可再生能源，排除大水电作为可再生能源。其次，指向的确定性还表现为通常是对“发电”的配额，并不包括燃料等其他可再生能源利用形式。再次，配额义务主体的确定性，即通常由发电商或供电商承担配额义务，政府监督发电商与供电商履行配额义务。

第三，配额执行的强制性，即配额的承担者应当到期完成配额义务。为了保证配额指标的如期完成，实行可再生能源配额制的国家通常都会设立高效权威的执法监督机构监督可再生能源配额义务承担者真正完成配额指标，如若发现有关义务主体违反规定或者到期不能完成配额指标，则要对违反义务者进行处罚。如英国2002年《可再生能源义务条例》规定，不能完成义务者，供电商要承担最高达其营业额10%的罚款。[5]配额的强制性特征决定了可再生能源配额制对推动可再生能源发展目标的保证作用。

第四，配额完成的灵活性。实行可再生能源配额制的国家，通常允许配额义务的承担者自愿选择完成配额的方式即建设自有的可再生能源发电设施完成可再生能源发电配额指标或者通过在市场上购买其他已经完成了配额义务的电力企业出售富余的可再生能源电力或 “绿色电力证书”来完成。这种灵活的履行方式归根结底是从配额义务的承担者的利益出发的，即允许配额义务的承担者以最低的成本来履行义务或者承担社会责任。而配额义务的承担者在做出以最低成本履行义务的决定时，必然会考虑资源、技术等诸多因素，也有利于资源的合理配置，从而实现社会效益的最大化。

二、可再生能源“配额制”与总量目标

可再生能源总量目标（Renewable Energy Target Policy,简称RETP）相当于一个国家或者地区在一段时间发展可再生能源的总的计划。总量目标具有几个特点：第一，它是国家可再生能源发展的中长期目标。各国通常按5年、10年、20年、30年甚至50年来确定本国可再生能源的总量目标。如2007年8月我国出台的《可再生能源中长期发展规划》，提出了可再生能源中长期发展目标“力争到2010年使可再生能源消费量达到能源消费总量的10%，到2020年达到15%。”第二，总量目标也是一种配额，即对可再生能源在国家能源消费总量中所占比例或者份额的强制性规定。第三，它的义务主体是政府（在中国包括中央政府与省级地方政府），是政府为实现国家战略而确定的发展目标，因而属于战略性目标或者宏观目标。第四，总量目标包括针对可再生能源所有利用形式，不仅包括可再生能源电力，还包括燃料等其他可再生能源利用量。

由于可再生能源“总量目标”实际上也是一种配额，因而与可再生能源“配额制”在目标的确定性、明确性、法定性等方面都具有相似性，因而很容易将总量目标与配额制相混淆。事实上，在实行可再生能源配额制的国家，并不区分可再生能源的总量目标与配额制，它们通常只规定可再生能源电力的强制性市场份额，并不规定可再生能源发展总量目标。如英国、美国实行配额制的各州等仅直接可再生能源发电量在电力消费中的比例。这既可以看作是总量目标，也可以看作是强制性市场份额。但是在实行强制上网与固定电价的国家，如德国、西班牙以及我国，总量目标与配额制还是有比较大的区别，表现在：

第一，可再生能源的总量目标是实行可再生能源配额制的前提，配额制是实现总量目标的手段。所有开发利用可再生能源的国家几基本上都确定了可再生能源的总量目标。德国可再生能源的总量目标是到2010年可再生能源消费量占能源消费量的18%,2020年达到30%，2050年达到60%。[6]欧盟的目标是到2020年达到20%。[7]我国可再生能源总量目标是“到2010年使可再生能源消费量达到能源消费总量的10%，到2020年达到15%。”[8]在总量目标确定的情况下，各国可以选择不同的制度、方法和手段实现这一目标。例如英国、荷兰等国家选择配额制，德国、西班牙等国家实行强制上网与固定电价制度。可见，总量目标制度与配额制之间是目标与手段的关系，配额制只是总量目标实现的一种手段。

第二，可再生能源的总量目标包括所有可再生能源利用形式，配额制通常仅仅指电力的配额。由于目前对可再生能源利用最主要的形式是发电如风力发电、光伏发电、生物质能发电等，因而也容易将可再生能源利用与可再生能源发电利用划等号。实际上，虽然可再生能源发电是利用可再生能源的最主要的方式，但二者在内涵与外延上并不一致。除了可再生能源发电之外，可再生能源利用还包括热利用、燃料利用等。因而可再生能源电力配额只是可再生能源总量目标（总配额）中的一部分，两者是整体与部分的关系。

第三，可再生能源总量目标是可再生能源发展的政府目标，