黄德林 张胜敏：我国预防突发气象灾害风险的法制建设

【摘要】中国是世界上气象灾害最严重的国家之一。台风、洪水、旱灾、雪灾、暴雨、沙尘暴、高温热浪、低温冻害等灾害时有发生，并且，因气象灾害引发的滑坡、泥石流、山洪爆发、海洋灾害、生物灾害、森林草原火灾等也非常严重，这些气象灾害对我国经济社会发展、人民群众生活以及生态环境保护造成严重的破坏。随着社会进步和经济发展，气象与国民经济各行各业的内在联系日益紧密，我们应重视气象灾害的风险预防法制建设，提高全社会应对突发气象灾害的意识，保证我国应急法律法规的有效实施。

【关键词】气象灾害；比较研究；应急机制；法制构建

一、前言

在全球变暖的大背景下，极端天气气候事件日益增多。如何有效预防、快速响应台风、暴雨、暴雪等突如其来的灾害性天气，最大限度地减轻或者避免气象灾害造成的人员伤亡、财产损失成为社会关注的焦点。经中国气象局统计，因为气象引起的灾害在自然灾害里每年都占70%以上，每年它所造成的损失大致相当于国民生产总值的1%―3%，因此我国各级政府都非常重视气象灾害的应对与预防措施。

我国气象灾害对国民经济和社会发展影响重大。主要体现以下特点：一是气象灾害发生频率多。近四十多年，我国5种主要气象灾害每年都有发生。平均每年发生干旱灾害7.5次，洪涝灾害5.9次，热带气旋灾害7.0次，冻害2.9次，干热风害1.5次。我国一年中发生上述5种灾害的总次数最多达36次（1971年）最少15次（1954年），平均每年发生24.8次。二是影响危害范围广、突发性强。台风、暴雨、沙尘暴、雷电等气象灾害具有很强的突发性，且危害的对象广泛，涉及到人类生产、生活的方方面面。三是持续时间长。根据统计，一般严重的干旱和洪涝灾害持续时间较长。尤其是大旱，往往持续数月，甚至连年发生。根据19511990年的统计，黄、淮海地区发生秋夏连旱的有11年，夏秋连旱的达20年。此外，连阴雨灾害一般持续10天左右，有的长达20多天。[1]特别是近日中国南方多个省市突发的暴雨灾害，连续数日强降雨，造成巨大的直接经济损失。中新网武汉6月10日电，“据湖北省民政厅消息，截止10日18时，暴雨风雹灾害已造成25人死亡、12人失踪，湖北省内17县市遭受灾害，直接经济损失8.66亿元。针对严重暴雨洪涝灾情，6月10日11时35分，湖北省民政厅紧急启动自然灾害救助应急三级响应。6月9日晚至10日凌晨，湖北省东部、南部出现大到暴雨。位于省内本轮降水中心的咸宁市，76个雨量站中有3个降雨超过250毫米，其中通城县关刀桥、百丈潭最大降雨达282毫米。强降雨引发当地山洪、泥石流灾害，其中通城、崇阳、赤壁三地出现内涝、山体滑坡、泥石流等地质灾害。”[2]

中国气象局发展研究中心主任于新文指出，其实气象灾害是一个综合性的过程，它的起因是灾害性天气，比如说地质灾害、洪水等是都因为降水过多造成的。温家宝总理在2009年12月11日视察中国气象局时，对中国的气象工作提出了四条要求。第一条就是要作好气象灾害的监测预警。也就是说，我们现在的工作不仅仅是要对灾害性天气作出预报，还要对它可能发生的或者引起的灾害进行评估。比如一个台风来了，它登陆的地点在周围会引起大范围的影响，包括灾害程度、需要人员转移程度等，这就需要作好灾害的预估。

二、我国预防气象灾害风险的现状分析

中国政府在《国家综合减灾“十一五”规划》等文件中明确提出“十一五”期间(2006－2010年)及中长期国家综合减灾战略目标，即：建立比较完善的减灾工作管理体制和运行机制，灾害监测预警、防灾备灾、应急处置、灾害救助、恢复重建能力大幅提升，公民减灾意识和技能显着增强，人员伤亡和自然灾害造成的直接经济损失明显减少。（一）相关政策法规不健全

目前与突发性气象灾害应急管理有关的法律法规有《中华人民共和国气象法》、《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国防汛条例》、国务院《国家突发公共事件总体应急预案》和《国家自然灾害救助应急预案》。中国气象局发布的《气象灾害预警信号发布与传播办法》、《重大气象灾害预警应急预案》、《突发气象灾害预警信号发布试行办法》等。此外我国31个省、市、自治区都制定了当地的《中华人民共和国气象法》实施办法或气象条例（办法），目前有十多个省、市、自治区出台了气象灾害防御条例，均对突发气象灾害应急管理进行了较为明确的规定。特别需要指出的是在2010年4月1日，国务院发布的《气象灾害防御条例》正式施行。这部条例是继《人工影响天气管理条例》之后，我国制定的第二部与《中华人民共和国气象法》（以下简称《气象法》）相配套的气象行政法规。它的颁布实施，标志着我国气象灾害防御工作步入了依法管理的轨道，对于我国的气象法制建设以及加强气象灾害防御工作、保障人民生命财产安全等都具有重要意义。

但是与经济社会快速发展的客观要求相比，我国灾害应急法律制度建设还存在不小差距：一是还没有统一的处置各种突发事件（包括自然灾害在内）的紧急状态立法，缺乏适用于各类突发事件引起的紧急状态的法律规范。如《气象灾害防御条例》属于国务院行政法规，而《国家气象灾害应急预案》是由国务院办公厅下发的，属于国家专项应急预案；二是现行的灾害应急法律制度还不够完善，一些急需建立的应急制度尚未通过法律、行政法规建立起来。在已经建立的灾害应急法律制度中，有的是由部门规章或者规范性文件确立的，其规范性不够强，效力层次不够高。在有些法律、行政法规中，对政府可以采取的应急措施规定得不够具体；三是突发事件应急体制还不够健全，需要进一步建立起反映灵敏、指挥统一、责任明确的具体应对管理机制。

（二）政府在应对突发性气象灾害时缺乏高效的管理体制

中国政法大学应急法研究中心执行主任林鸿潮对记者指出：“突发事件的应对主要还是一个技术上的、管理上的问题，也就是说，主要是机制的问题。一是把那些经过实践检验长期积累下来、行之有效的应急管理方法用法律的方式固定下来，借助法律的强制力保证突发事件应对基本有效、有序、有力，避免打乱仗。二是赋予和控制政府在应急管理中的权力，首先是保证政府在突发事件应对中具有足够的特别权力来解决非常状态，同时又控制政府不要借机滥用权力，以免损害私人的合法权益。我个人认为，就目前我国的情况而言，法律在应急管理中的第一个作用是主要的。”

从近年来的大规模救援看，例如汶川地震、南方洪水、舟曲泥石流等，救援人员的组成基本包括三类：当地政府组织的人员、军队以及志愿者。其中，军队仍然起着不可替代的作用。这种体制可以说初步实现了政府内部的能力整合，但在非常规突发事件情境下，仍然无法对各种公共权力所掌握的应急资源加以统一调度。[3]现在的气象应急体制，还是一种“事后动员”体制，不是制度化的，在突发事件面前容易失去秩序。另外，还没有一个处理紧急事故的综合减灾管理协调机构。多龙治水、管理混乱，在信息、资源、人力调动上不能共享，减灾救灾的资源没有整合，各部门之间缺少协调。一方面各种设备和人力资源重复投入并且大量闲置；另方面遇到紧急状况，由于职能交叉，容易造成职责不明，甚至互相推诿，可能由此失去最佳的抢险救灾时机，一旦失责，“问责制”也很难推行。

要做好防御气象灾害工作，关键在于预警准确和联动响应迅速，真正使气象应急预案不仅是气象部门的预案，还是全社会的应急预案，从而减少中间环节，建立高效的社会联动机制，形成整体合力，真正做到当气象部门第一时间发出气象灾害预警，全社会能够第一时间联动响应，尽最大可能避免气象灾害造成恶劣影响和灾难性后果。

（三）全民参与气象灾害预防的风险意识薄弱

社会公众是防灾的主体。增强忧患意识，防患于未然，需要广大社会公众广泛增强防灾意识、了解与掌握避灾知识。在自然灾害发生时，普通公众能够知道如何处置灾害情况，如何保护自己，帮助他人。目前对公众开展气象灾害防御的宣传工作投入不足，造成宣传教育能力不足，致使气象灾害威胁区内的公众和单位缺少对防灾减灾的认识，缺乏基本的防御避灾常识，公众灾害风险意识差。对经济社会活动缺乏自律意识，防灾意识淡薄及不合理的人类活动加剧了气象灾害的发生与发展。

三、国外预防气象灾害风险的对策

（一）美国

在总结多年防御气象灾害经验和教训的基础上，美国建立了较为完备的包括气象灾害在内的灾害防御法律、法规体系。如《美国联邦灾害紧急救援法案》、《防洪法》、《灾害救助法》、《洪水灾害防御法》、《联邦灾害法》、《沿海区域管理法》等一系列有关气象灾害的法律、法规。《美国联邦灾害紧急救援法案》以法律形式定义了美国气象等灾害紧急救援的基本原则，救助范围和形式，政府各部门、部队、社会组织、公民的责任和义务，为防御气象灾害，提供了法律依据和法律保障。

此外，美国建立了比较完备的紧急事件响应模式，处于国际领先地位。其最大的特点是协调一致、快速救援，促进全社会高度关注、共同参与。[4]

起因于1979年3月，美国三里岛核电站发生泄漏事故后，美国政府针对频繁发生的自然灾害和各种突发公共事件，成立了由总统直接领导的专门管理灾难的机构――联邦应急管理署， 即“FEMA”。联邦政府将全国划分为10个应急管理分区和两个中心（紧急事态援助中心和训练中心），年资金预算拨款达30亿美元，配备了2500 多名全职员工和4500多名后备保障人员。如今，FEMA已经是美国红十字会的重要合作伙伴，红十字会分布在全美的700家分支机构在灾害发生后两小时内就能为FEMA提供援助，但是这种合作并非临时性的关系，它已经形成较为固定的制度。

FEMA既是一个直接向总统报告的专门负责灾害的应急管理机构，同时又是一个突发公共事件应急管理协调决策机构。一方面，负责联邦政府对重大灾难的预防、监控、响应、救援和恢复重建工作，减少各种灾害造成的生命和财产损失；另一方面，根据灾情制定具体的战略规划和与之相配套的实施细则作为应对紧急事态的指导性文件，以便各应急管理部门按照决策指令协同行动。其鲜明的特点是联邦应急管理署直接对总统负责，具有极强的协调能力，可以调动美国所有人力、物力进行紧急救援。美国政府在紧急救援中普遍运用了先进的技术设备，美国的地球气象卫星、资源卫星的遥感技术早已用于气象灾害监测、预警和跟踪。

（二）日本

日本是一个充满危机意识的国家，为了应对包括气象灾害在内的各种危机，日本针对气象灾害以及其它各种自然灾害，建立了一整套完善的防灾、减灾法律体系。尤其是在1998年4月28日，日本政府颁布了世界上第一部气候变化专门法律――《气候变暖对策法》。为了预防、减轻气象灾害等自然灾害，日本政府还制定了《防洪法》、《森林法》、《气象业务法》、《灾害资助法》、《海岸法》、《灾害对策基本法》等与预防、减轻气象灾害有关的法律。在《灾害对策基本法》中，对风水灾害、台风灾害、雪灾等气象灾害的预报、警报、灾害预防、灾害应急对策、防灾计划、救灾援助、灾后重建等都有明文规定。完善的立法确保了日本防灾工作的法制化、规范化，使气象灾害防灾工作有法可依。

从20世纪90年代起，日本政府还建立了从中央到地方的危机管理体制、防灾体系；成立了以首相为主任的防灾委员会，指导和部署日本全国的应急防灾工作。日本政府用于防灾、减灾的预算约占国民收入的5%。政府各部门都设有专门的防灾机构，发生灾害时既可以各自为战又可以统一行动。危机意识使日本人在气象灾害来临之前便预先采取措施，有备无患。为了加速灾后重建，日本政府还对受灾的公共设施及农田、农业设施等给予灾害补贴。

（三）巴西

巴西政府颁布了《环境法》、《森林法》、《亚马孙地区生态保护法》等与气象灾害有关的法律、法规，依法防御气象灾害。因受气候变暖的影响，巴西东北部半干旱地区多发旱涝灾害。巴西政府根据联合国的要求，建立健全包括气象灾害在内的灾害应急系统。国家建立专门机构、制定灾害应急计划和对策、完善灾害管理体制、加强减灾、防灾的基础建设、建立灾害管理网络和以民众为基础的灾害防御网，综合进行灾害治理。如巴西政府利用中巴地球资源卫星，有效进行防灾、减灾；巴西政府对农业防治气象灾害提供补贴，受灾农民可以获得政府100%的投资成本和65%生产净收入赔偿等。

四、我国预防气象灾害风险的具体策略