农村环境污染中农民维权难问题的治理对策

【摘要】一些农村地区污染严重，表现为水污染导致生态破坏，土壤重金属污染出现粮食有毒，有的地方还引发了群体性事件。农民环境污染维权难，无论通过诉讼还是非诉讼途径都不是容易的事，主观上是农民的维权意识淡薄、社会能力有限，客观原因是地方政府在发展与环境上的思维错位、环保执法受制于地方、诉讼制度不利于处于弱势的农民、刑法严惩力度不够。文章提出：改善农民非诉讼维权的社会环境，包括扩大农民环境行政参与、强化政府环境保护职责、建立环境行政补偿基金制度、制定环境强制责任保险法；改善农民诉讼维权的司法途径，包括修改现行《环境保护法》、完善民事诉讼证据制度、提高环境诉讼判决的执行效率、鼓励环境公益诉讼。

【关键词】环境保护法；农村生态；农民维权；法律制度

在农村发展整体向好的同时，不少农村地区生态环境遭到严重破坏[1]。作为农村环境污染的直接受害者，农民的环境维权道路举步维艰。为此，本文拟在揭示农村环境污染带来的严重危害的基础上，分析农民维权难问题，提出相应的治理对策。

一、农村环境污染的严重危害

市场经济的利益机制以不可阻挡的力量渗透到每一个社会角落。农村经济要发展、农民要致富，发展乡镇企业成了首选。在这个过程中，一些污染企业乘机在很多偏僻的乡村落户生产。由于农村污染没有城市污染那样容易引起人们的关注，所以等到发现并引起重视，往往是问题已经很严重。

1、水污染导致生态破坏，出现可怕的“癌症村”现象

随着一些污染企业向农村转移，电镀厂、造纸厂、电镀厂等高污染企业排放出的含有有害物质的废水未经处理就直接排入溪流、河道，加上农村地区的基础设施落后，没有一套完善的排污、排水和垃圾清理系统，使农村的生态遭受到不同程度的破坏，生态失衡愈来愈严重。水资源的污染是很多疾病的源头，给农村地区广大农民的生命健康等基本权利造成了严重的侵害，一些污染严重的地区，甚至出现了“生态难民”[2]。特别严重的是，据相关统计，我国的癌症村数量已经超过247个，涵盖了27个省份，分布地域以经济发展快的东部沿海省份为主，主要原因是附近的化工厂、印染厂、造纸厂等企业生产的污染废水排放所致。根据世界银行报告，中国农民死于肝癌的几率接近全球平均水平的四倍，死于胃癌的几率是全球平均水平的两倍{1}。

2、土壤重金属污染，威胁着农村粮食安全

几千年来，种田是我国农民的传统产业和最大产业，但现在农民赖以为生的农田遭遇重金属污染，现状堪“忧”[3]。自2009年以来，我国已连续发生30多起特大重金属污染事件，包括湖南浏阳镉污染、中金岭南铊超标、四川内江铅污染、山东临沂砷污染、福建紫金矿业溃坝等，触目惊心。2013年出现的广东“镉大米”事件引来舆论哗然，再一次提出农田重金属污染问题。中国工程院士罗锡文在广东科协论坛第45期专题报告会上透露：我国有三亿亩耕地受到重金属污染，占全国农田总数的六分之一；农业部进行的全国污水灌溉区域调查统计显示，140万公顷污染灌溉区中，遭受重金属污染土地面积占农田灌溉面积的64.8%，每年被重金属污染粮食达1200万吨，造成直接经济损失超过200亿元{2}。我国是农业大国，农村粮食的好坏不仅直接影响农村地区的稳定，还影响国家的粮食安全。

3、农村环境污染引发群体性事件，影响社会稳定

企业排放污染导致污染，农民维权效果有限，容易采取群体式“闹事”，政府出警维护秩序，稍微不慎便引发警民冲突和其他群体性事件。浙江省在2005年就发生了东阳市画水镇农民集体抗议当地化工企业严重污染、新昌县逾万名农民抗议京新药业污染环境两起典型的群体性事件。广西壮族自治区2007年发生了岑溪市波塘镇村民抗议中泰富纸业有限公司排污的典型事件{3}。环境问题不仅仅是民事问题，还会引发政治问题，对社会的稳定产生极大的影响{4}。近年来，因环境问题而引发的群体性事件不断增加，已成为引发社会矛盾、影响经济和制约社会发展的重大问题。

世界范围内还没有哪个国家面临着这么严重的环境污染。近期，国家环保局首任局长曲格平说，不消除环境污染，不保护好生态环境，也要亡党亡国{5}。农村环境问题已经到了非重视不可的地步，如水污染导致的癌症村、土壤污染导致的镉大米等事件，无一不是触目惊心。

二、农民环境维权难的表现

现阶段，我国农民的环境维权方式主要有诉讼与非诉讼途径。诉讼是指环境权益受到损害的主体运用法律手段来主张自己的合法权益，包括民事诉讼、刑事诉讼和行政诉讼。非诉方式指除诉讼途径以外的，包括上访、调解、和解、协商、环境权益维护的咨询、媒体的信息支持等手段。

1、诉讼途径维权难

对于村民来说，其要寻求司法救济，往往是采用民事诉讼的方式向人民法院提出诉求，但这条路对于村民来说并不容易。1）证据收集难。证据是诉讼的基石，对诉讼结果有着极其重要的作用。农民因自身文化素质等因素，平时没有意识收集环境污染证据。而环境污染证据的收集，有时需要科技手段的运用，非常人手工所能及，再加上收集证据需要的经济成本，这些都容易导致农民因为无法提供证据而放弃走司法途径。2）立案难。乡镇企业大部分是当地政府的支柱企业，对当地的经济发展有着举足重轻的作用，因而受到地方政府的重视和保护，容易出现行行政权力介入司法的现象。当农民因环境污染和乡镇企业产生纠纷而诉至法院时，在立案阶段，有些法院会以原告证据有问题或者以拖延的方式设置障碍来应对农民维权，将农民的维权遏制在立案阶段。3）司法公正难。企业与村民相比，显然有更多的实力和社会能力，当环境诉讼案件立案之后，被告企业自然会凭借自身实力，通过各类途径向法院施压，促使自己在与农民利益的博弈过程中处于相对有利之地，以损害农民的利益来换取企业的发展。再加上极少数法官存在重政治轻法律的观念，明哲保身，造成农民的环境权益难以得到保护。4）司法执行难。在环境污染事件纠纷诉讼中，即使农民胜诉了，判决的执行也是个问题。很多企业拒绝交纳赔偿金而采取诸如转移财产、申请破产等措施来逃避司法执行，等到法院判决生效之后企业就没有可以执行的财产了，这影响很多农民走诉讼之路的信心和选择。

2、非诉讼途径维权难

《环境保护法》第41条第2款规定：“赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门处理；当事人对处理决定不服的，可以向人民法院起诉。当事人也可以直接向人民法院起诉。”可见，法律也是主张调解和诉讼的“双轨”救济机制。

打官司耗时费力，会促使村民在权利遭受侵害后，直接寻找污染企业或通过当地政府与侵害人进行沟通，要求赔偿。但是，面对污染企业，受害人弱势明显。由于我国的调解制度不健全，对于环境侵权的调解固然能减轻受害人的诉累，提高司法效率，但并不能避免因为受害人处于弱势的地位，双方地位不对等，受害人面对的资金实力比其强百倍的企业，企业可以在法律顾问上获取更多的相关法律信息，而受害者只能依靠自己有限的知识水平在毫无法律援助的情况下单独与企业进行交涉。在受害人身患重病的情况之下，而这些患病者往往是家庭生活贫困者，为了能得到一笔及时的补偿，往往会委曲求全，污染者则会利用这个弱点将补偿金额降到最低。在某些特定情况下，如污染企业效益很差甚至濒临破产，或已经破产，则受害人更是索赔无从谈起。可见，在我国现今的法律制度下，村民想要通过最为简单的协商调解而到达解决问题的目的是不容易的。

三、农民环境维权难的原因

在农民环境维权的诉讼过程中，既有农民自身的原因，也受其他客观因素的制约。

1、农民环境维权难的主观原因

农民的维权意识淡薄。总体来说，农民作为社会中的弱势群体，受教育程度低，接受环保知识、法律知识也比较少。目前很多地方的农村经济快速发展，农民的生活水平明显提高，但是农民的受教育水平仍旧较低，农民的环保意识依然淡薄。广大农村村民在维护自己权益的时候，难以形成环境维权的主动性和持续性，农民利益诉求难于得到应有的保障。{3}

农民的社会能力有限。环境污染案件的原告多为弱势的农民，既无充足的专业知识又无足够的经济实力聘请相关律师提供帮助，而作为被告的污染企业具有较强的经济实力，有着诉讼所需要的资金、人才和专业知识，这也使原告处于不利的诉讼地位。环境维权是一项成本高的行动，证据收集、鉴定的难度很大，因果关系更难证明。当证据收集条件具备，预期赔偿金额的多少又决定他们是否走诉讼途径。经济成本对于农民来说无疑是环境维权的一大障碍，制约着农民的维权，很多农民因此而放弃走法律途径。

2、农民环境维权难的客观原因

（1）地方政府在发展与环境上的思维错位。地方政府负责人为了追求政绩，又不容易引进既能促进经济增长又能维护环境的企业，在追求当地经济快速与环境保护两难之间，更多的是牺牲环境。首先，环境问题成为政府、公众和社会组织高度关注的议题，人们对环境价值重要性已经认可，但在围绕发展和环境保护问题上仍然有分歧和冲突，表现为地方政府GDP至上和农民环境利益的冲突，企业经济效益和农民生存环境的冲突。其次，我国城乡二元经济结构的存在不仅造成城乡贫富差距拉大、地区发展不平衡，同时也造成了城乡环境保护的不平衡。长期以来，提到环境保护主要是考虑城市和工业污染，忽视了农村的环境污染治理。再次，政府的环境保护责任考核机制不够健全，政府的环境责任追究制度不够完善。对经济增长的追求，直接导致政府对环境保护的政策忽视，对农民环境维权的淡化。

（2）环保执法受制于地方。地方政府的追求政绩思路，不仅直接导致了牺牲环境的发展思路，还干预压制了环境执法。我国已经形成了统一的环境保护法律规范，但地方政府对这些规范的执行力度不统一，从而造成环境污染的状况也不同。在环境事故发生时，地方政府为保护这些高污染的纳税大户为其掩人耳目，而环境保护部门在地方政府的遏制下并不能有效地执行相关法律法规的规定，除了平时收取一点排污费外，其主要功能就是在环境污染事件发生时成为当地政府大事化小、小事化了、说些“对环境影响不大”等假话的“化解部门”，一些环境保护局成了“污染保护局”。{6}近些年来，许多农村环境污染案件不是由政府的环保部门查处的，甚至都不是环境保护部门首先发现的，很多是村民检举再由媒体曝光的。

（3）民事诉讼制度规定不利于农民取得救济。1）一方面，是传统的民事诉讼制度难以应对环境污染侵权这一问题，比如归责原则、因果关系等规定往往对受害者不利。环境污染案件十分复杂，而环境污染的相关证据及技术秘密为被告所占有，原告举证很难，常常由此败诉。由于农村的环境污染损害一开始都没有为村民所意识，后来很严重才闹出问题，甚至有时污染企业已经搬迁，有时是由众多个污染源造成的，加上污染损害后果显现的滞后，要在诉讼时效内及时确认污染损害、确定致害者，对于在环保知识和经济能力上都处于绝对劣势的农民往往是勉为其难。2）另一方面，传统民事纠纷诉讼制度的规定将原告资格限制为须与案件有直接利害关系的主体，