常纪文：实现环境法治要改变立法模式

●环境法治的各环节目前都存在问题，但源头的环节―――环境立法存在的问题，却是环境法治其他各环节予以指责的对象，不得不引起重视。必须改革我国环境立法的模式，使环境立法符合国家环境治理法治化的需要。

●现行环保立法，大多带有部门立法的色彩。无论是监管体制还是监管职责，都存在很多相互冲突和覆盖遗漏的问题。因此，现行的环保立法启动和起草制度需要改变。

●中国环境立法的理论构建工作和体系构建工作已经告一段落，中国的环境立法进入实用主义年代，即针对具体的问题，开展相关的立法和制度创新与完善工作。立法应当粗细结合，尽可能周密设计，涵盖所有的现象和问题。

《大气污染防治法》于2000年修订之后，并未有效遏制区域大气污染越来越严重的趋势。《水污染防治法》于2008年修订之后，尽管在法律责任等方面做出很大的创新，但也尚未对流域水污染状况的根本改善做出令人预期的贡献。在雾霾泛滥之时，个别环保局长接受采访说，环境保护部门根本管不了雾霾问题。而环保界的很多人说他说出了实话，这说明中国的环境法治还存在着很多问题，需要作出根本性的变革。

环境立法模式的改革是环境法治改革源头环节

环境法治包括立法、执法、司法、守法、公众参与和法律监督等环节。

环境执法包括执法监管和行政追责两个环节。2014年修订的《环境保护法》为了督促地方各级人民政府履职，建立或者完善了行政处分、引咎辞职等强力的法律责任机制，因此在环境行政执法的追责机制方面，环境法治改革的空间也不会很大，只能从环境执法监管方面做文章。

目前，社会批评环境监管部门监管缺位和不到位的声音越来越大，与此相应的是，各环境监管部门叫屈的声音也越来越大。究其原因，除了相互推卸责任之外，他们都把矛头对准环境行政监管的源头―――立法，说环境立法存在大问题，如监管体制不顺，权责利不匹配，法律规定太过原则，法律规定缺乏可实施性。

环境法治的各环节目前都存在问题，但源头的环节―――环境立法存在的问题，却是环境法治其他各环节予以指责的对象，成为众矢之的，不得不引起重视。必须针对现实存在的问题和各方面的呼吁，改革我国环境立法的模式，使环境立法符合国家环境治理法治化的需要。目前，我国正在修订《大气污染防治法》，可以考虑以该法修订为契机，加强改革，开启环保立法新模式。

建立党内法规与环境法律相衔接的体制

从形式和数量上看，我国的环境保护法律和制度看起来很健全，一些地方也经常搞环境保护大检查，为什么大事故还是一而再再而三地发生，为什么环境质量还同样恶化不止？为什么受到惩罚的行政官员大都对地方党委有埋怨心理？总的来看，环境保护部门责任无限，而他们提出的人、财、物等加强环境保护工作的请求，却难以得到本级党委的足够重视；对地方党委和地方政府主导的不利于环境保护的唯G D P现象，他们也难以阻止。于是环境保护就被推到看起来重要、干起来次要、忙起来不要的尴尬境地。必须强化各级党委对环境保护工作的领导，强化各级党委的环境保护领导责任。

在法治的依据方面，国内法学界往往强调国家法律的依据作用而忽视党内法规的依据作用。中国开展国家治理体系建设，加强国家治理能力现代化，必须加强党内法规建设。2012年，中国共产党制定了《党内法规制定条例》，并且通过了党内法规制定的五年规划。在环境保护方面，应当按照党内法规制定的规划，逐步完善各方面的党内法规制度，使党内环境法规制度与国家环境法律制度互连、互助甚至联合，实现中央和地方各级党委领导国家环境保护工作的规范化、制度化和程序化。

十八届四中全会研究全面推进依法治国的问题。下一步，各级地方党委应当按照中央的要求，以对党和人民高度负责的态度，制定与国家环境保护立法相衔接的环境保护党内法规和其他规范性文件，形成环境保护党内规范体系，强化责任、加强管理、严格监管，实施环境保护的党政同责、齐抓共管的责任体制和责任制度，把环境保护责任制落到实处，为各级政府依照国家法律法规保护环境提供强有力的支持。

目前，可以在大气环境保护法治领域开展相关试点，如在《大气污染防治法》修订时，在总则中规定“各行政区域的大气污染防治工作应定期向同级党委汇报”，同时启动党内环境保护法规的制定工作，按照国家环境保护法律和“大气十条”的要求，由中共中央制定党内法规或者通知等规范性文件，规定各省级党委和政府的大气污染防治责任，并进行定期考核，把对各行业、各部门和各区域的大气污染防治考核结果报中组部，作为干部使用任命的依据或者参考。这样衔接党内法规和国家法律的制定工作，才能使大气污染防治的党政同责变为制度可能，才能使《大气污染防治法》的实施真正落地。这也符合中国政治运作的实际。

建立超越部门利益的立法启动和起草制度

在立法权限方面，应当建立超越部门利益的立法启动和起草制度。

截至目前，中国制定了近20部环境和资源方面的法律；出台了与环境和资源保护相关的行政法规50余件。这些法律法规基本覆盖了环境保护的主要领域，门类较齐全，基本做到了有法可依。但是这些立法，大多带有部门立法的色彩。无论是监管体制还是监管职责，都存在很多相互冲突和覆盖遗漏的问题。无论国务院法制办和全国人大法工委怎样修改，通过后的正式文本还是多多少少地带有部门利益的色彩。以各部门为主要实施主体的法律，大都只对本部门的职责规定得相对具体，涉及其他部门的职责时，大都规定得很原则。有的部门为了达到自己的目的，通过专门立法授予自己权力来架空其他部门的监督管理或者协调、监督职责。因此，现行的环保立法启动和起草制度需要改变。

具体的改革措施可以为：

其一，法律制定或者修改的启动，可以由全国人大根据执法检查或者调研来决定启动，也可以由国务院提请全国人大或其常委会审议来启动。国务院在作出提请的决定前，可以由各部委局提出意见。

其二，全国人大或其常委会决定启动环境法律的制定或者修改的，只能由全国人大常委会会同有关专委会或者工作委员会负责草拟条文，不得委托国务院法制办甚至各部委局起草草案。这样可以保证环境法律草案的公正性和超越性。

其三，全国人大常务会有关专委会或者工作委员会径行调研拿出草案后，可以召集国务院法制办和各部委局听取意见，但这些意见只能供全国人大参考。在2014年《环境保护法》修改的工作中，全国人大常委会就发挥立法的主观能动性，主动变法律修正为修订，并响应社会各界的呼声，吸收发达国家普遍成功的经验，引进了权力监督、按日计罚、治安拘留、引咎辞职、公益诉讼等制度和机制，并就法律的章节设计和具体条文的变更做出了很大的创新，得到社会各界的普遍赞誉。这一作法值得总结，并可推广运用到《大气污染防治法》和其他法律法规的制定、修改之中。

同样，国务院法制办决定制定或者修改环境行政法规时，也应亲自调研，充分听取各界意见，起草条文，并再次广泛吸收社会的意见，之后径行提交人大或其常委会审议，部门意见只能作为参考。

建立规定清晰的立法设计方式

针对目前环境污染形势严峻的现象，分析其原因，社会有两个共识，一是政府权力太大，行政管理相对人义务太多；二是现行环境法律法规的规定太原则，缺乏可操作性。这两个共识有相关性：政府的权力太大，是因为法律对权力的限制规定太少，太含糊；行政管理相对人的义务太多，是因为立法的官本位思想作怪，立足于义务本位，即仅重视行政管理相对人的义务，忽视其主观能动性和参与、监督作用。

立法部门的官员提倡立法宜粗不宜细，即法律规定得原则一些，笼统一些，认为有利于法律在不同的情境下得到普遍遵守。在法律实施中出现个别问题的时候，再制定专门条例、规章或者解释予以细化解决。也就是说，法律的制定者希望把法律细化的任务推给法规，而法规细化的任务推给部门的规章。

在《大气污染防治法》的修改方面，立法部门持这种观点的官员不在少数，原因可能是墨守成规，不敢对旧的立法模式进行改革；也可能是偷懒，害怕工作量大。而现实说明，将希望寄托于后期条例、规章或者解释的出台，不如在制定法律时就在其中做出详细的一揽子规定，事先预计可能存在的问题并予以解决。

执法部门的官员提倡立法宜粗不宜细，可能是部门利益在作怪，是想为自己保留很大的自由裁量权。在法治的年代，应当把权力关进制度的笼子，把权力的边界和行使程序规定得越具体越好。目前国务院和有关地方人民政府正在进行的权力清单制定工作，就是响应这一时代要求。规定权力清单，明晰执法部门的行政权力边界，有利于伸张私益主体的权利。

法律的普遍适用性不等于要求法律的全部条文都要粗。对基本原则、指导方针、基本政策的规定，可以规定得粗一些；对监管体制法律制度、法律机制和法律责任的规定，规定应越具体越好。规定得越具体，就越具有可操作性，分歧就越少。

2010年，中国宣布具有中国特色的社会主义法律体系建成。这意味着，中国环境立法的理论构建工作和体系构建工作已经告一段落，中国的环境立法进入实用主义年代，即针对具体的问题，开展相关的立法和制度创新与完善工作。在这一阶段，法律法规的制定或者修改应以具有可实施性并能够解决现实问题为首要目标。为了实现这一目标，立法应当粗细结合，尽可能周密设计，涵盖所有的现象和问题。

以《大气污染防治法》的修订为例，应当按照《环境保护法》的有关要求和建设生态文明、建立国家治理体系的要求，做好以下几个方面的工作：一是强制推进污染源解析工作，明晰区域大气环境监管和减排责任。二是借鉴“大气十条”及其实施细则和考核规定的做法，规定各行业、各区域今后几年的减排目标、减排方式、减排要求和核查机制，期限届满后，应当设立新的减排目标、减排方式、减排要求，使法律要求的实施具有可操作性和可监督性。三是按照国家治理的要求，加强权力监督和社会监督特别是跨区域的社会监督，细化大气污染防治领域的环境公益诉讼制度，加强第三方评估、第三方治理和第三方监督的制度建设，大力推广国家购买市场服务的手段开展环境保护工作，弥补国家包办所有环境保护事务的不足。只有这样，环境法律才不至于沦为形式，社会才能重树对环境立法的信心。

(作者为国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、研究员)

来源:经济参考报