李：通过契约实现行政任务：美国环境自愿协议制度研究

摘要:  环境自愿协议本质上是契约治理的一种形态。它强调规制机构、企业、行业协会、环保团体、第三方认证机构等不同利益主体的博弈、互动与参与，强调促进信任与合作，通过设定明确、灵活、可监控的目标，通过明确缔约企业的权利与义务，为其履约提供激励，对其违约科以惩戒，通过信息披露、引入第三方认证，来提高参与者的遵从程度，保障实效性，来实现行政任务。

关键词:  契约；环境自愿协议；规制

引言

现代行政任务日益复杂多样，不仅限于公共秩序的维护，也包括对市场和社会的治理，例如对环境保护、药品安全、矿山安全等任务的追求。然而，在面对复杂的市场和社会情境时，行政许可、行政处罚等传统的命令-控制型规制方式很可能增加相对人的抵触情绪，使得行政任务无从实现。

因此，通过契约治理实现行政任务，可以使得市场和社会中的不同角色充分参与到规则的形成和实施过程之中，并就相应的权利、义务及利益加以协商，让规制目标能更好地契合被规制者的实际情况，并给予被规制者更多的自主权和行为自由，使行政规制者与被规制者形成一种相对稳定的法律关系，从而有助于行政任务的实现。[①]

在中国的行政法学学理框架下，关于行政契约的现有研究成果，涉及行政契约的学理分析、司法审查及制度架构，[②]也有学者对域外行政契约制度进行了初步整理，[③]但却较少关注，如何通过契约治理的方式，来更好实现行政任务。本文试图通过展开具体而微的个案式研究，通过对美国环境自愿协议制度的评介，剖析美国环境自愿协议的历史演进、制度架构及运行实效，以期对我国环境治理实践有所裨益，同时也有助于理解，在现代国家下，契约作为行政治理工具，所可能发挥的功能与作用。

一、美国环境自愿协议的形成背景

在美国，环境自愿协议在20世纪90年代的兴起，很大程度上是《污染防止控制法》（1990年）和《清洁空气法修正案》（1990年）的产物。[④]美国首个环境自愿协议是1991年由环保署发起的33/50项目。[⑤]1993年，克林顿政府提出了气候变化行动计划，催生了包括绿色照明、气候智慧和能源之星建筑等诸多环境自愿协议项目。[⑥]2002年2月，布什总统提出，在2002年到2012年间要将温室气体排放强度减少18%，为支撑这一目标，他宣布启动两个新的自愿项目，气候领先者项目和行业自愿创新行动计划项目。[⑦]

正是因为政府规制资源的匮乏，行政规制的无效率，环境诉讼的增加以及变动不居的复杂情势，使得传统规制手段无法因应环境治理的需要，而环境自愿协议成为美国环境规制中的重要工具之一。

（一）行政规制资源的匮乏

在1980年至1986间，美国联邦环保署（下称环保署）的人员和预算都被削减了，而环保署还要负责美国诸多环境立法的实施。规制资源的匮乏和规制任务的繁重，使得单单依靠行政的力量，无法实现既定的环境治理目标。[⑧]通过实施环境自愿协议，并由行业协会或第三方认证机构来部分履行监督协议实施之责，可以有效削减规制机构的执法成本，有助于规制目标的达成。[⑨]

（二）现有规制的无效率

美国环境规制传统上采用的是命令-控制型规制方式，为企业设定整齐划一的要求，但这往往忽略了不同企业、不同产业、不同地域之间的巨大差异，而导致环境规制的僵化和无效率。[⑩]相反，环境自愿协议通过适用富有弹性的、市场导向的规制策略，鼓励规制机构关注不同企业的恰当风险水平，进行量体裁衣式的规制，将实现目标的手段和技术留给企业和市场自主选择，有望减少规制成本，提高规制收益与规制效率。[11]

（三）环境诉讼的压力

在19世纪80年代，某些环境违法行为已持续多年，环保署仍未采取相应规制举措。在此背景下，塞拉俱乐部、自然资源保护联盟等全国性环保团体开始起诉环保署等规制机构不作为，怠于实施其规制活动。[12]环境诉讼的增长，构成了对环保署的外压。环保署希冀引入环境自愿协议，邀请环保团体参与协议的形成过程，并使它们在协议执行中发挥一定的监督作用，以加强与它们的沟通和信息共享，减少它们针对规制机构提起的不作为之诉。

（四）新问题的涌现

环境领域面对着变动不居的，具有专业性、技术性的新问题。由于立法程序繁冗，使得诸多新问题都存在立法真空；加之，企业作为利益集团，往往会通过游说来阻滞环境立法的通过。为实现现有法律框架之外的环境治理目标，或对因政治原因难以用正式途径推进的规制举措，可适用环境自愿协议。例如，目前美国《清洁空气法》只赋予了规制机构控制温室气体排放的有限权力，在此背景下，美国政府日渐将环境自愿协议作为应对气候变化问题的重要机制。

二、美国环境自愿协议概说

（一）环境自愿协议的概念和特征

环境自愿协议是“在企业、政府和/或非营利部门之间缔结的，并非立法所要求的协议，其目标在于改善环境质量或自然资源利用。”[13]这个概念适用于不同类型的环境自愿协议，也涵盖了环境自愿协议的四个主要特征：

第一，它是自愿缔结的。“自愿”意味着协议的缔结并非法定的要求，企业如拒绝缔结协议，或缔约后终止协议，也不会因此而受到任何直接的惩戒。

第二，它的缔结主体具有多样性。除了传统的规制机构和受规制企业之外，还可包括行业协会、环保团体、第三方机构等。

第三，它的外在表现形式多样。既可以是契约、谅解备忘录、意向书等形式，也可能被冠以计划、项目或协议等称谓。[14]

第四，它的首要目标是环境质量的改善。尽管环境自愿协议可能会产生诸多社会、经济和政治层面的后果，但其首要目标不是为了缔约方的利益，而是为了保护作为第三方的公众的环境利益，为了改进环境质量。

（二）环境自愿协议的类型

根据环境自愿协议发起主体的不同，可将环境自愿协议分为规制机构发起的自愿协议、协商式自愿协议、其他组织发起的自愿协议三种类型。

1. 规制机构发起的自愿协议

规制机构发起的自愿协议是指，由规制机构发起自愿项目，企业受邀参与相应项目。规制机构已界定了缔约企业的资格条件、企业要遵守的条款、监督指标及后续规制要求，缔约企业则同意遵守规制机构提出的相关绩效、技术或管理要求。[15]这也是最常见的美国环境自愿协议类型。

2. 协商式自愿协议

协商式自愿协议是指企业与规制机构经协商达成的自愿协议。与规制机构发起的自愿协议相比，企业可以要求规制机构履行更多的义务或提供更有力的激励。

3. 其他组织发起的自愿协议

在个别情况下，行业协会、标准制定组织、咨询性组织和环境保护组织等，也可能会发起自愿协议。

三、美国环境自愿协议中的多元角色

作为一种相对崭新、精巧的制度安排，环境自愿协议的制度架构体现了现代行政国家下的规制治理理念，它更为强调不同主体的博弈、互动与参与，通过促进信任与合作，来实现行政任务。在环境自愿协议中，规制机构、企业、行业协会、环境团体、第三方认证机构等主体都有着各自的利益与诉求，发挥着不同的作用。

（一）规制机构

规制机构使用自愿协议这一工具，旨在通过沟通提高自愿协议的可接受性，减少规制机构和企业之间的对抗与摩擦，使规制机构能更好地与企业、环境组织展开合作，实现未曾被法律制度所正式认可的环境治理目标。[16]目前使用环境自愿协议频次最高的机构是环保署，能源部次之，农业部、内务部、交通部也曾将环境自愿协议作为实现相应行政任务的重要工具。[17]

（二）企业

对企业而言，缔结和履行环境自愿协议可能实现“双赢”的格局。企业可能在一定的空间内，自主选择实现约定任务的具体方式，降低了守法成本；[18]可能会从承担的环境治理、节能降耗中，获得显著的经济收益；可能因此获得规制机构为其提供的补贴、信息共享、技术援助等直接激励。[19]此外，作为环境自愿协议的缔结者，企业也有效提高了自己的商誉，甚至因此影响用户的购买决定，从而为企业带来市场收益。[20]

（三）其他组织

行业协会、环保组织、第三方认证机构都可能以合作伙伴的身份，成为环境自愿协议中的缔约方。

1. 行业协会

行业协会可以成为环境自愿协议的缔约方，代表本行业企业的利益，参与自愿协议的缔结。[21]行业协会也可以作为合作伙伴，为推动环境自愿协议的实施做好辅助工作。例如，通过测算相关数据，估算市场份额，来为环保署对协议实施的评估提供基础性资料。[22]

2. 环保组织

作为缔约者，环保组织可就环境自愿协议的目标、意义及协议项目标识的意蕴，对消费者、居民、企业和其他组织展开教育，并推动更多企业参与环境自愿协议。[23]通过协议实现的信息共享，使环保组织能有效地监督环境政策的执行，来监督企业行为是否遵从环境法令。[24]

3. 第三方认证机构

部分环境自愿协议要求相关产品在使用自愿协议项目的标识之前，必须通过获得许可的第三方认证机构的认证。[25]这些认证机构可能是专业的认证机构、鉴定机构、在该领域中具有权威性的科研机构或者行业协会。例如，水意识合作伙伴项目的第三方认证机构包括（美国）全国公证验证公司、美国安全保险实验室、美国国际管道暖通机械协会等。[26]

四、美国环境自愿协议的实体内容

美国环境自愿协议一般为书面形式，主要包括目标的设定、缔约企业的权利与义务、对违反契约者的惩戒、协议生效和终止、争端解决条款等内容。

（一）设定明确、灵活、可监控的目标

在自愿协议中设定明确、灵活、可监控的目标，有助于增加协议履行的透明性和可问责性，有助于增加协议的拘束力。[27]

首先，所有自愿协议文本中都会明确设定所欲实现的环境政策目标，其中，多数文本还设定了需在一定时间内实现的、量化的具体目标。例如，环保署在1991年2月启动的33/50项目，环境政策目标是削减17种有毒化学品的排放和转运，具体目标是到1992年底削减33%，到1995年底削减50%。[28]

第二，目标设定具有一定的灵活性。同一项目在不同行业、不同企业中也可能导致环境绩效的不同，因此可以针对不同行业、不同企业，分别为其设定不同的环境目标。[29]实现目标的途径往往具有更大的灵活性，例如绿色能源合作伙伴协议中指出，“可以通过绿色能源产品的任何组合来达到项目的要求”。