刘本 王立德：应对中国环境危机需要制度性变革

中国的全国立法机构颁布了对《环境保护法》的一项覆盖广泛的修订案，这些修订被广泛认为是可以挽救中国环境恶化严峻形势的重大举措。

官方现在有了更强的执法权力，包括对屡次违反规定者处以最高15天的行政拘留，并加大对污染企业的罚款力度。一些合法注册的公民社会组织，现在也获准提起公益诉讼。

上个月底通过的这部法律，强化了以环保目标评价官员的做法，很长时间以来，评价官员主要是靠经济表现。新法律也提升了透明度，要求主要污染者披露污染数据，也要求地方政府公布环境质量和环保执法的相关信息。

这些变动给面对空气、水和土壤严重污染的千百万人带来了希望。我们相信，新的《环保法》是政府的一个信号，显示它对环境问题的重视。此外，对于中国多年来为环境变化而努力的人来说，这也是一个胜利。仅仅在10年前，这项法律的多数修订条文都还是不可想象的。

然而单凭法律本身，很难结束排污企业时常不受惩罚的情况。只有对党国体制的组织形式采取深入的根本性变革，才能降低中国极端的污染水平。

环保执法在全国各地都收效欠佳，原因主要在于监管机关面临的利益冲突限制了它们履行职责的能力。地方环保局的大部分预算是由地方政府提供的，而地方政府又与排污企业维系着紧密的经济和政治联系。此外，地方环境监管预算中，有相当一部分来自排污费。而这些费用则是基于排污量征收的，这就导致了一种扭曲的后果：减少污染就意味着，关键的环境执法资金也会减少。

如果这种系统性的问题得不到解决，环保机关就不大可能运用这项新法律向其赋予的更强的执法权力。给地方领导制定更严苛的环保目标，是朝正确方向迈出的一步。但并不能解决环保监管和排污产业之间的核心冲突。

这些问题在中国广为人知，其可能的解决方案也广为人知，比如将执法权力从地方政府手中收归中央、进一步拆散政府与其监管的企业之间的联系、完全用与污染执法无关的资金来源支付监管预算。然而这样的改革远远超出了环保法规的影响范围，也需要从根本上反思中央与地方的关系，以及国家资本主义的运作方式。

发达经济体和发展中经济体的经验都表明，要监督污染的企业，不只需要监管机关，还需要公民和民间组织。按照这种思路，中国的新法律通过扩大透明度、促进公共参与、允许起诉污染企业，增强了污染企业和监管机关受到的"社会监督"。

中国领导人仍然害怕因为违反污染法规而引发的民众抗议，避免社会动荡仍然是首要的任务。政府仍然在限制公民运用法律权利去协助控制污染。还有其他法律限制着民间组织的注册，这使得全国性或地区性的环保组织几乎不可能发展。

目前，上访者和环保倡导人士面临着受到恐吓甚至逮捕的危险。法院对于棘手或敏感的案件，常常连受理都不愿意。最高人民法院也颁布了规定，拆散集体诉讼，并将单个的案件下发到指定的低级法院。因此，公民时常并不能利用法律对抗污染企业，尤其是与政府有很强联系的那些。于是公民监督往往受挫，污染只会加剧。新法律或许能增强公民的力量，但仍然未能纠正在实践中制约公民行动的系统性障碍。

中国对法律改革并非全心全意的尝试，这对于党国体制是一个巨大风险。它会提高公众对良好政府的期待，然而并不能为环境情况的改善打下充分的基础。污染无法受到足够监管的情况因此加剧，将会引发公众更大的不满。尽管很多公民并不会愿意冒险采取激进的行动，但越来越多人会断定，只有扰乱秩序的行动才能迫使政府有所作为。全国各地由环境引起的抗议越来越多，这已经向政府显示出了这种党国体制路线的代价。

要保护中国糟糕的环境，最终还是需要政府走出自己的舒适区，直面其经济和政治模式的局限。需要中央的领导层拿出勇气，压倒政府和企业界的既得利益者，正是他们在反对建立公正的行政和司法体制来监督污染。还需要以明智的态度，允许社会有真正的自由，使其可以监督环境，而又无需担心受到报复。

这些建议会触及当前权力结构的核心，但同时也会触及中国深重的环境危机的核心。中国新领导层已经表现出在最高领导层对抗腐败的勇气。他们现在肯定也可以对挽救中国的环境，表现出相同的决心。

刘本(Benjamin van Rooij)是加州大学欧文分校(University of California, Irvine)美中商业和法律教授，著有《在中国监管土地和污染》(Regulating Land and Pollution in China)。王立德(Alex Wang)是加州大学洛杉矶分校法学院(UCLA School of Law)助理教授，曾在北京担任自然资源保护协会(Natural Resources Defense Council)中国环境法项目主任。

翻译：王童鹤