姜作利：WTO协议解释制度重构的若干思考

【摘要】当今WTO协议解释中采用的约文解释法，过分拘泥于所用词语的“通常意义”，忽略了WTO协议规定的发展的目的和宗旨，不能有效地维护广大发展中国家成员的合法权益。虽然发展中国家成员近年来在WTO争端解决实践中积极诉诸发展的目的和宗旨，要求注重目的解释法来争取更多的优惠待遇，并提出了不少改革建议，但是，这些实践尚不广泛，所提的建议存在零散的缺陷，远没有形成一个制度。因此，为了切实给发展中国家成员提供权利保障，必须构建从发展的视角解释WTO协议及采用目的解释法的制度：理论上，应借鉴现有的理论，进而提出系统的理论框架；实践上，发展中国家成员要通力合作，以WTO协议的发展宗旨据理力争，迫使发达国家作出让步，尽快构建起以目的解释法为主，约文解释法为辅的解释制度。

【关键词】发展权；约文解释法；目的解释法；特殊差别待遇

自20世纪中期以来，发展一直是国际社会中的重要议题，也自然成为当今世界最重要的法律体制――WTO法律体制的核心问题之一，是建设国际社会实质正义及切实保护广大发展中成员利益的重要安全阀。[1]遗憾的是，由于发达国家成员的阻挠及发展中国家成员协作不力，WTO中至今没有建立一个从发展的视角，即从如何维护发展中成员的利益方面来解释WTO协议的制度。实际上，“所有的成文法和不成文法都需要解释”，[2]特别重要的是，WTO诸多协议中有助于发展中国家成员的规定由于受制于发达国家的控制，存在涵义模糊不清，缺乏操作性的先天不足，必须通过解释予以明确和澄清，确保WTO协议关于发展的目的和宗旨得以付诸实践。因此，在WTO机制运行中，特别是在争端解决程序中，构建从发展的角度来解释WTO协议的法律制度，对保障广大发展中国家成员的利益无疑至关重要。

一、当今WTO协议解释中存在的问题及发展中国家的实践

（一）当今WTO协议解释中存在的问题

1969年《维也纳条约法公约》（以下简称为“《条约法公约》”）是WTO协议解释的最重要的法律依据。[3]理论上，《条约法公约》是国际公认的条约解释惯例的编纂，WTO当然应接受《条约法公约》的约束。同时，《关于争端解决规则与程序的谅解》（以下简称“《谅解》”）第32条也明确规定应依照国际公法的惯例来解释WTO协定。此外，WTO上诉机构在美国精炼与常规汽油标准案中裁定，《条约法公约》第31、32条是得到认可的国际惯例法，构成解释国际公法惯例的一个部分。[4]

WTO争端解决机构的实践表明，专家组和上诉机构在争端解决中主要依据《条约法公约》和“《谅解》”，对WTO协议的相关条款进行解释。然而，由于WTO中占据统治地位的发达成员出于私心考虑，全然不顾WTO体制的特点及广大发展中国家成员的特殊情形，固守和拘泥于国际公法解释中的约文解释方法，[5]忽视了WTO多边贸易体制中发展的目的与宗旨，不利于保护众多发展中成员的合法权益。笔者认为，WTO协议采用《条约法公约》解释中存在着诸多先天不足，其中最主要的是：WTO解释拘泥于约文解释方法，忽视了目的解释法，违反了WTO协议中规定的发展的目的和宗旨，不能有效地维护广大发展中国家成员的利益。

《条约法公约》关于公约解释的方法的规定自身存在诸多先天不足。首先，《条约法公约》属于国际公法的范畴，其主要目的是促进宪章中所载的联合国的宗旨，即维持国际和平和安全、发展国际间的友好关系和达成国际间的合作。显而易见，《条约法公约》的目的与WTO通过协调管理贸易的途径，促进贸易发展，提高人民生活水平的目的差别较大。因此，拘泥于《条约法公约》必然忽视WTO多边贸易体制的特点。其次，《条约法公约》关于约文解释法的规定含义模糊、笼统，[6]例如，第31条并没有为其中包含的条约解释规则规定法律上的上下级关系（hierarchical orders），而只是按逻辑把一些解释因素进行适当的排列。[7]尤其是，《条约法公约》没有对解释用语的“通常意义”时应参照的“上下文”与“目的和宗旨”之间的等级关系，作出明示规定。这样一来，国际条约解释的实践中，就自然把约文解释法作为最常用的方法了，忽视了目的解释法。[8]

约文解释法最大的不足是拘泥于用语的字面含义，忽略了条约的目的和宗旨。约文解释法虽然具有迅速快捷确定法律用语的通常含义的优点，但是，不容置疑的是，由于受人们表达能力及语言功能所限，约文解释法所得出的结论完全可能偏离条约的目的和宗旨，甚至导致南辕北辙的结果。[9]在解释集政治、经济、法律于一身的WTO多边贸易协定时，极易忽视WTO的目的和宗旨，损害广大发展中国家成员的合法利益。

综上，当前WTO协议的解释制度忽视了WTO协议的发展目的和宗旨，不能有效地维护占WTO多数的发展中国家成员的合法权益，危及当前WTO体制的正常运行，必须对当今的WTO解释制度进行重构。

（二）发展中国家成员在争端解决中要求从发展的视角解释WTO协议的实践

在WTO争端解决实践中，发展中国家成员通常通过“发展条件”来诉诸发展问题以维护自己的权益，主要涉及两种情形：WTO协议明文规定了“SDT”和WTO所规定的义务属于中性义务。

1.WTO协议明文规定赋予发展中国家成员“特殊差别待遇”（special and differential treatment，以下简称为“SDT”）。众所周知，WTO协议为了实施所规定的可持续性发展的目的和宗旨，专为发展中国家成员设定了“特殊差别待遇”。遗憾的是，由于该规定存在含义模糊不清，操作性差等缺陷，发达国家成员趁解释该规定的机会，千方百计地试图限制该规定的适用范围，而发展中国家成员则要求注重WTO协议序言及相关协议中规定的目的和宗旨，对该规定进行自由的解释。例如，巴西在巴西民用飞机出口补贴规划案中指出，《补贴与反补贴措施协定》第27条的题目是“发展中国家成员特殊与差别待遇”，是第3条的例外，并不依附于第3条或该协定中的任何其他条款。因此，不能因为支持其他条款，就对第27条作严格、偏跛的解释。巴西认为，第27条具有过渡性质，为发展中国家成员实施出口补贴提供了临时的合理性，已经清楚表明了该规定的本质，即对发展中国家成员人民的福利表示了关心。因此，应该对该条进行高度自由的解释。此外，巴西认为加拿大关于发展中国家成员在第27条下应承担举证责任的观点忽视了该条的目的和宗旨。[10]另一个典型的案例是，印度在欧共体对印度出口的棉质床单征收反倾销税案中指出，《反倾销协定》第15条第2句施加了一项“探讨可能性”（explore possibilities）的具体法律义务，这就是要求“确定或评估是否涉及相关发展中国家成员的根本利益”。因此，权威的调查机关应探讨《反倾销协定》规定的建设性补救的可能性。可见，巴西的上述观点是要求对涉及发展中国家成员利益的规定进行自由的解释，加重反倾销调查机关的法律义务。[11]

需要强调的是，专家组和上诉机构在多个涉及“SDT”规定的场合，提到在解释“SDT”规定时，应考虑相关协定的目的和宗旨。[12]同时，专家组和上诉机构还在多个案例中强调，《建立世界贸易组织协定》的序言部分已经成为WTO协议的核心。[13]

2.WTO协议包含的义务属于中性义务。这里的中性的义务主要指WTO协议没有明文规定发展中国家成员和发达国家成员在承担这些义务时的区别，但却允许发展中国家成员在应用中诉诸“发展条件”。总的说来，发展中国家成员在以下两种情形下，可以针对WTO的中性规则提出“发展条件”，以维护自己的利益。

（1）将发展条件作为相关的事实条件。在阿根廷影响牛皮出口措施案中，欧盟作为申诉方指控阿根廷以改善国内征税措施为由限制出口的措施的理由是荒诞的。阿根廷指出，“如果合理性的标准与GATT1994第20条中各项有关，那么，像阿根廷这样的发展中国家为了改善征税而建立付款机制，也是合理的，因为逃税在阿根廷是十分尖锐的问题”。[14]另一个案例是巴西民用飞机出口补贴规划案。加拿大作为申诉方指出，巴西对民用飞机出口补贴违反了《WTO补贴与反补贴措施协定》第3条、第27条第4项及第5项。巴西认为，通货膨胀的压力在发展中国家十分巨大，巴西有必要调整其出口补贴水平以抵消国内的通货膨胀，这符合上述协定第27条的规定。（2）将发展条件作为承担不同WTO义务的理由。在“发展条件”什么时候可以作为发展中国家成员承担不同的履行WTO义务方面，一些发展中国家成员在争端解决实践中进行了探索。在印度影响汽车行业措施案中，印度指出，发展中国家成员不应被强迫通过WTO争端解决机构来作出WTO法没有规定的让步。[15]印度在印度对进口农产品、纺织品及工业产品实施数量限制案中，针对GATT1994第13条2（a）指出，印度“作为生活标准低的发展中国家，根本没有财政及行政能力来对近2300关税线的配额进行识别和管理”。在印度尼西亚某些影响汽车工业措施案中，印度尼西亚争辩说：“本案中申诉方的举证责任太大，因为印度尼西亚是发展中国家”，此外，“类似产品”也应根据印度尼西亚的发展中国家的地位，进行不同的解释。[16]

需要指出的是，专家组和上诉机构在“中性规则”和涉及SDT规定的一些案例中，已经承认和接受了“发展条件”与发展中国家成员的联系问题。例如，在阿根廷影响出口牛皮措施案中，专家组认为他们在评估阿根廷的措施是否属于第20条（d）规定时，已经适当考虑了阿根廷的陈述及阿根廷作为发展中国家的事实。专家组结论说，阿根廷作为发展中国家，遵守税法的水平较低，但这“不能为其在本案中对进口产品实施歧视性待遇提供合理性”。在巴西民用飞机出口补贴计划案中，上诉机构确认了专家组关于巴西由于通货膨胀调整了出口补贴所做的结论，并补充指出：“在评估发展中国家成员出口补贴水平时不考虑通货膨胀，就会使第27条规定的特殊差别待遇毫无意义。”[17]

需要强调的是，在美国禁止进口虾及虾产品案中，专家组就涉及“发展条件”问题做了两项决定：第一，专家组指出，WTO协定的序言及以前的实践赞同这样的事实：设计环境政策时必须考虑各成员的实际情形，如实际需要，经济方式，当地或区域条件。第二，专家组认为，“序言规定的环境多样性和发展情形，可以通过国际合作得到最佳的考虑”。

可见，由于WTO协定对争端解决中的发展问题所做的规定模糊不清，缺乏操作性，不少成员国包括发达国家成员在实践中进行不少尝试，专家组和上诉机构也进行了一定程度的认可。这样，从发展的视角解释WTO协定，对切实保护发展中成员的利益就显得至关重要了。

二、WTO协议解释中构建注重目的解释法的合理性分析

WTO协议解释实践不能较好地维护发展中国家成员的利益的主要原因是，所采用的约文解释法仅关注用语的通常含义，忽视了WTO多边贸易制度的目的和宗旨。因此，为了在WTO协议解释中切实贯彻WTO关于发展的目的和宗旨，维护好发展中国家成员的利益，注重目的解释法是唯一正确的措施。无论是从理论上，还是从实践上，注重目的解释法的合理性是不容置疑的。

（一）发展无疑已经成为WTO协议明文规定的目的和宗旨之一

理论上，法律作为调整特定社会关系的规则，必须有其特定的目的和宗旨。[18]法律的目的主要是指立法者想要达到的境地，希望实现的结果。罗马法谚称：“立法的目的是法律的灵魂”；“法律目的消失后，法律本身便不复存在了”。因此，法律的目的和宗旨跟具体法条的解释、执行等之间的关系，只能是目的与手段或方式之间的关系，即具体法条的解释、执行等只能以法律的目的或宗旨为应取得的结果，任何背离或违反法律的目的或宗旨的解释、执行等程序都是不容许的。[19]

众所周知，二战后国际社会中多边贸易体制的建立和运作，一直是以占主导地位的发达国家成员所倡导的以“非歧视原则”为特征的贸易自由化为基础的。他们武断地推定各国拥有基本相当的谈判实力（bargaining powers）和平等的经济地位，没有必要为发展中国家提供特殊待遇。然而，发展中国家认为其由于种种原因，无论在经济实力，还是谈判能力方面都处于不利地位，要求给予特殊优惠待遇。因此，是否给予发展中国家特殊优惠待遇是战后多边贸易体制内发展问题的核心所在。