阳建勋：基本公共服务均等化之经济法路径

【摘要】基本公共服务均等化的宪法基础是人权保障和法治国家。它是尊重和保障人权的重大决策，是促进中央与地方关系法治化的良策，也是建设社会主义法治国家的必然要求。然宪法原则与规范的实现有赖于各部门法的协调与配合。在部门法体系中，经济法与基本公共服务均等化在价值考量和利益追求等方面高度契合，是实现基本公共服务均等化之基本路径。

【关键词】基本公共服务均等化；人权；法治；经济法

基本公共服务均等化旨在消除我国社会长期存在的基本公共服务供给不足和分配不均等的现状。它的提出及其实施表明党在依法执政和政府在依法行政等方面达到了新的高度，有必要从宪法的视角来审视基本公共服务均等化的重要意义，更有必要从经济法的视角加强基本公共服务均等化的制度建设。因为基本公共服务均等化最终以宪法上的人权保障为依归，而其最终实现则有赖于完善的经济法的制定和实施。

一、我国基本公共服务存在的问题及其主要危害

公共服务均等化是我国公共财政制度改革的基本目标之一，是指政府要为社会公众提供基本的、与经济社会发展阶段相适应的、体现公平公正原则的大致均等的公共物品或公共服务。也就是说，在基本的公共服务领域政府应尽可能地满足人们的基本物质需求，尽可能地使人们享有同样的权利。公共服务领域包括公共设施、公共医疗、文化教育、环境保护。社会保障等等。①有人根据我国现阶段的实际、国际经验和我国宪法以及“六中全会决定”，认为应当把我国现阶段的基本公共服务界定在医疗卫生（或者叫公共卫生和基本医疗）、义务教育、社会救济、就业服务和养老保险。而且，义务教育、公共卫生和基本医疗、最低生活保障，应当是我们基本公共服务中的“基本”。 [2]应当说，此种界定较为符合我国现阶段的实际情况。但从法律的角度看，基本公共服务应当是国家（政府）提供的旨在保障公民基本权利得以实现的公共服务，最终以宪法上的人权保障为依归。

我国基本公共服务领域主要存在下面这些问题：

（一）基本公共服务总体上供给不足

公共服务的供给水平取决于两个因素：一是总体经济能力，二是政府投入。就经济能力而言，我国的财政收入连年大幅度增长。1979年我国的财政收入为1146．38亿元，2007年我国财政收入已达到51304．03亿元。经济能力的迅速提高并没有缓解公共服务的供求矛盾，相反公共服务的供求矛盾更加突出。这表明公共服务领域的问题，根源并不在于没有提供公共服务的经济能力，而在于政府在公共服务方面的投入不足。有财政学学者专门研究了1993年至2004年的国家财政支出总额及部分支出项目占比情况发现，基本建设支出占国家财政支出总额的比例始终保持在12％左右的水平；行政管理费占国家财政支出总额的比例1978年为4．71％，1993年为11．54％，2004年上升到14．25％；文教科卫支出占国家财政支出总额的比例不仅没有增大，反而从1993年的20．63％下降至2004年的18．06％。可见，政府对基本公共服务的投入比重过低。 [3]这完全是制度安排的结果，表明目前我国的政府转型滞后，没有实现由经济管理向社会管理的转型，与此相对应，财政仍然是建设型财政，没有完全实现向公共财政的转型。 [4]

（二）基本公共服务分配严重不均等

一是城乡公共服务不均等。中国社会至今仍是城乡二元结构的社会。这种社会治理模式的特点是以户籍制度为依据将城市和乡村分割，分别治理，主体上以乡村村民为占多数，经济上以城市为重心。城乡分割的二元体制直接导致了城乡基本公共服务的不均等，影响了国家公共服务均等化在全国的实施，使农民难以享受到最基本的国民待遇。除国防、外交等公共服务具有城乡均等化意义外，其他众多的公共服务均在相对欠发达的农村地区和较发达的城市地区之间分布失衡。⑤突出表现在以下几个方面：城乡基础设施投资失衡；城乡教育发展失衡，城乡居民文化素质差距大；城乡医疗资源配置失衡，城乡居民公共卫生、医疗服务水平差距大。占全国总人口近60％的农村居民仅享用了20％左右的卫生资源；城乡社会保障体系不健全，城乡居民社保水平差距大；城乡劳动力就业机会不均等，城乡就业差距扩大。 [6]2005年整个公共财政支出3．16万亿元，但用于农业、农村、农民的支出，只占整个财政总支出的8％，并且由于对农村水利，修路的支持资金都包含在内，真正用于农民身上的财政支出不到4％。公共财政在农村教育、医疗、社会保障等方面的投入，相比城市则更少。农民一方面得不到基本公共服务；另一方面公共产品的价格又远远超出农民的负担能力。 [7]非均等化的公共服务进一步扩大了城乡差距。

二是区域公共服务不均等。我国区域经济结构呈现出东部、中部、西部的总体布局，区域经济发展失衡导致我国地区间政府财政支出或财力存在很大差距。2005年，人均财政收入最高的上海是最低的西藏的18．4倍，而人均财政支出最高的上海则是最低的安徽的7．9倍。 [8]一般而言地方财政收入和可支配财力的大小决定了地方公共支出和公共服务的水平。经济较发达地区的地方政府自然有能力承担较高标准的各项公共服务；落后地区的地方政府提供公共服务往往是心有余而力不足。经济发达地区与落后地区提供的公共服务具有天壤之别，而且差距有扩大趋势。有人通过研究部分公共服务项目的人均支出额发现，东部、中部和西部的公共服务的水平差距不仅没有缩小，反而还有扩大的趋势。以普通小学生均教育经费支出的指标为例，1998年全国平均为625．36元，最高的为上海2621．16元，最低的为贵州296．44元，最高额与最低额的比值（即极差率）为8．84。2003年，全国平均为1295．39元，最高的为上海7030．12元，最低的为河南677．43元，极差率为10．38。极差率的上升表明全国各地区普通小学生均教育经费支出的差距呈扩大趋势。 [9]最低的贵州和河南两省的普通小学生均教育经费支出均没有达到全国平均水平。窥一斑而见全豹，从义务教育这项基本公共服务的巨大区域差距及其扩大化趋势，我们可以发现全国区域公共服务的严重不均等。

在三大区域中，西部地区公共产品和公共服务供给水平的相对落后程度更为明显。从基础设施来看，目前西部地区尚有11494万人没有实现饮水安全。全国不通公路的乡镇82．0％在西部地区，不通公路的行政村52．8％在西部地区。西部地区农村公共卫生主要指标明显低于全国平均水平，贫困农村居民卫生服务普及性和可得性较差，农村医疗服务明显不足，有病未治疗的比例高于全国平均值大约5个百分点，应住院未住院的比例高于全国平均水平10个百分点以上。 [10]

三是中央地方公共服务不均等。区域公共服务不均等是一种横向的不均等，中央地方公共服务则是一种纵向的不均等。它是指中央政府与地方各级政府所提供的公共服务与其所占有的资源如财政收入、行政权力而言不成比例。分税制改革使得中央政府集中了全国财政收入的大头，但中央政府应当负责的公益性全国范围的公共服务供给不足。中央与地方在公共服务方面的分工不明确，不规范，事权不清。各级政府间事权层层下放，而财权和财力却层层上收。目前基本公共服务的事权，主要由县乡基层财政来承担，像义务教育、公共卫生、社会保障和福利救济等支出大都由基层财政负担。另一方面，从财权和财力来看，基层政府没有税收立法权，没有举债权，也没有独立的主体税种，收入主要依靠共享税，使其掌控的收入极其有限，而转移支付又不到位。据统计，目前拥有占全国人口70％以上的县乡财政组织的收入仅占全国财政收入的20％左右。 [11]财力与事权的不匹配一方面导致基层财政困难，进而使得基层政府提供公共服务的能力不足。另一方面使得中央政府、省级政府等上级政府对其本应承担的公共服务通过行政权力责令下级政府承担。其结果是公共服务不均等化日趋严重。

（三）基本公共服务分配严重不均等导致的主要社会危害

基本公共服务供给不足以及分配上的严重不均等，严重制约了经济社会的全面协调发展，产生了多方面的社会危害，不妨择其要者简言之。

1．造成资源的低效率配置，不利于经济稳定、持续、健康发展。在经济学家看来，任何资源任何时候都是稀缺的，因为人的欲望是无限的。不管经济发展到何种程度，政府用来提供公共服务的资源相对于人们的需求也总是有限的。如何分配有限的资源达到效用的最大化，即最大限度地满足人们的公共服务需求？从理论上讲，这就是要实现资源配置的帕累托最优状态。在此状态下，要使一个人的状况变好必然会使得其他人的状况变坏。如果能够使一个人的状况变好而不会使得另一个人的状况变坏，此种状态就是帕累托改进状态。帕累托改进状态是低效率的。我国长期存在的基本公共服务不均等就是一种低效率的帕累托改进状态。财政部副部长楼继伟指出：根据边际效用递减规律，均等化的资金安排有利于提高资金使用效率。向财政资源不足地区转移财力，用以增加公共物品供给，所产生的效用要大于投向财力充裕地区。从长期来看，通过提高财力薄弱地区的公共产品供给能力，也会减轻发达地区远期负担；均等化有助于促进统一市场形成，使生产要素和产业能够在利益的引导下，按照市场规律在地区间流动，优化资源配置，促进经济与社会以及城乡之间、地区之间协调发展。 [12]这也从反面论证了当前的基本公共服务不均等造成了资源的低效率配置，不利于经济稳定、持续健康发展。

2．扩大了社会分配不公平，不利于弱势群体实现其基本人权。基本公共服务本质上是政府凭借公权力对社会收入的再次分配，旨在消除市场在初次分配中造成的贫富两极分化，保障社会弱势群体享有和实现其基本人权。而基本公共服务不均等不仅未能消除市场在初次分配中形成的不公平，反而在再次分配中扩大了社会分配不公平。基本公共服务不均等是一种权利初始分配的不平等。权利的初始分配可能会影响当事人的相当财富。 [13]权利的初始分配对于低收入的弱势群体的个人财富更具影响力。城乡之间的不均等、区域之间的不均等意味着市民比农民、东部地区的人们比西部地区的人们拥有更多的财政转移性收入，拉大了本应缩小的收入差距。不仅如此，作为一种权利初始分配的不平等，基本公共服务不均等也导致了事实上的机会不均等，使得部分人在市场竞争中自始就处于不平等地位。这样的一种不公平竞争必将损害自由竞争机制，必然将“穷者愈穷，富者愈富”的市场负效应――马太效应发挥到极致。当政府这只“有形之手”不能纠正市场“无形之手”的弊端，反而将其扩大化之时，弱势群体的人权保障就成了空中楼阁，近年来社会广泛关注的看病难、上学难等民生问题就是弱势群体权利落空的真实写照。

3．导致社会阶层间利益失衡，不利于构建社会主义和谐社会。我国社会正处在转型期，社会呈现出利益主体多元化、利益来源多样化、利益差别扩大化、利益冲突尖锐化的局面。构建和谐社会必须构建和谐均衡的利益关系，因为“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关”。 [14]从利益视角看，基本公共服务不均等导致了社会阶层之间的利益失衡。城乡公共服务不均等使得城乡之间的利益天平严重向城市倾斜；中央地方公共服务不均等实质上也是中央政府和地方政府之间的利益冲突的结果。基本公共服务不均等导致的利益失衡使得统筹兼顾各方面利益的难度加大，可能激化社会矛盾，不利于构建社会主义和谐社会。

二、消除基本公共服务分配严重不均等之必要性